杭州市拱墅区审计局

[摘  要]地方政府专项债治理及其审计，目前是实务界和学术界关注的重要问题。现阶段我国地方政府专项债治理中还存在诸多问题，需要进行综合改革。国家审计在地方政府债务治理中的核心功能包括信息鉴证和风险预警与控制，其强化对策包括：不断完善地方政府专项债审计的法律法规和制度；正确定位地方政府专项债审计的地位和功能；构建和优化地方政府专项债审计对象库；积极导入大数据智能审计模式；提升地方政府专项债审计人员的专业能力；加快专项债券资金支付进度。

[关键词]地方政府专项债；审计；项目收益自平衡；风险管理；绩效评估

一、引言

根据《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83 号）和《2015 年地方政府专项债券预算管理办法》（财预〔2015〕32号）的规定，2015年开始我国开始发行地方政府专项债券（简称地方政府专项债）。近年来，地方政府专项债的发行、项目投资、风险控制、绩效评估以及审计等相关问题成为审计研究领域的热点。地方政府专项债在缓解地方政府财政压力、帮助化解隐性债务、稳定基本建设和促进经济增长等领域发挥了重要作用。但是，其治理模式还存在诸多问题。根据国家治理理论和公共受托责任关系理论，国家审计（或政府审计）属于地方政府专项债治理的核心机制，其地位非常重要，现阶段加强地方政府专项债的治理以及地方政府专项债审计理论与实务研究具有重要的现实意义。

二、地方政府专项债治理的现状和问题分析

（一）地方政府专项债的涵义

地方政府专项债是地方政府债券的种类之一，是相较于地方政府一般债券而言的。地方政府专项债是地方政府重要的投资资金来源（吴亚平，2021）。

关于地方政府专项债的涵义，李兵等（2020）认为，专项债是地方政府为有一定收益的公益性项目发行的，使用政府性基金和专项收入还本付息的专项债券。夏诗园（2020）认为，我国地方政府专项债券是由 “省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的，在约定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券”。

（二）地方政府专项债管理中存在的主要问题

1.问责机制的设计尚不科学。根据现行法律和行政法规的规定，我国地方政府专项债，对应的是各类公益性的政府投资项目。地方政府专项债项目对应的投资资金，属于公共资金。根据公共受托责任理论，只要是筹措、管理、分配和使用公共资金的任何单位和个人，在行使公共权力的同时，必须承担相应的公共责任，即坚持权责对等原则。但是，根据现行法律、行政法规的规定，我国地方政府专项债的发行主体主要是省、自治区、直辖市等省级政府，而管理、分配和使用地方政府专项债对应的投资资金的单位是市县级地方政府，其权责关系容易出现错配，进而导致其问责对象不明确。一旦出现问题（如无法如期还本付息等），地方政府专项债的治理部门无法对其进行问责。这种现状如不改变，则不利于我国地方政府专项债的有效治理，即目前我国地方政府专项债的问责机制还不科学，还需要进行细致研究。

2.管理架构的设计还不成熟。我国地方政府专项债对应的公共资金，主要用于地方政府公益性投资项目。而我国地方政府专项债的治理制度，是基于中国国情的制度创新。根据制度经济学理论，地方政府创新性的投融资活动，它需要科学的管理架构设计为重要前提。虽然我国2015年开始尝试发行地方政府专项债，积累了一定经验，其监管成效显著，但是，目前我国地方政府专项债治理有关管理架构的设计尚不成熟，包括机构设置、权力配置、职责分工、监管平台构建、人员配备以及技术模式的选取等，还需要不断优化。

3.投融资机制还不完善。地方政府专项债的运作，它涉及地方政府专项债的发行、还本付息以及对应的政府投资项目的推进、风险管理、绩效评价等核心问题，其运行机制的设计，需要周密的调研和事前规划。目前，我国地方政府专项债有关的投融资机制的设计，尚处在摸索之中，目前还不成熟，其核心问题包括投资项目的调研与储备、融资模式的设计（包括发债主体、发行规模、发行进度、利率选择和期限设计等）、偿债资金的安排（如政府性基金收入和专项收入等）以及风险管理、绩效评价等，其市场化程度偏低，还需要不断优化。

4.实际使用过程中受限较多。目前专项债只能用于公益性项目的资本性支出，支持范围主要集中于棚改、土储、老旧小区改造等传统领域，同时监管部门严格限定了专项债禁止用于购地、二类费用、补助、回购等。债券资金使用范围较小而且申报条件受限，存在部分专项债券资金支付进度缓慢的情况。根据上级财政部门硬性要求，专项债券资金当年须全部使用完毕。某些在建项目实际推动中会受到疫情影响工期、征地拆迁遗留问题、审批时间较长、设计变更、重大决策变更等诸多客观因素叠加影响，同时由于项目前期论证不充分、资金需求估计不足、在实际施工中出现的突发情况等造成项目超支，或者由于债券额度分配不足，未能全额满足资金需求，导致项目推进缓慢。另外，存在项目申报积极但项目规划过于简单的现象，实际项目建设资金需求与发债规模不匹配，造成大额债券资金长期闲置。

5.项目实现收益自平衡比较困难。部分项目本身不具备收益，或项目本身的收益无法偿还债券资金。一些专项债项目收益方案编制不科学，项目收益现金流及项目收入、成本预测等缺乏可行性论证和尽职调查，运营中的人工、维护成本等在运营期内一直不变，未建立与物价指数挂钩的调价机制等，项目平衡方案缺乏真实可靠的收益数据，增加了未来偿还地方债券的风险。专项债券要求用于有收益的公益性项目资本性支出上，但工作中存在资金实际投向与计划投向不符、资金用于违规领域的问题。

6.绩效管理体系不完善。目前的专项债务管理体系，主要通过两方面的管理路径开展债务管理，一是通过强化债务信息披露的透明度，接受社会与市场的监督；二是各级财政部门、项目主管部门及财政部驻各地监管局等部门开展监督检查，开展债务管理。在当前专项债大规模发行背景下，上述管理机制还有待于进一步补充优化。与此同时，各级政府尚未全面实施债务绩效评价，各地指标体系、评价标准、工作流程等关键内容也尚未统一明确，在现有的债务违规处罚措施中就专项债绩效评价结果具体如何应用尚未明确。

（三）地方政府专项债治理的改革方向

1.完善地方政府专项债治理的相关法律法规和制度体系。地方政府专项债的治理，是一项系统工程，它影响非常深远，目前已经成为各个国家或地区财政学研究领域的热点问题。自2015年允许省、自治区和直辖市等省级政府作为发债主体发行地方政府专项债以来，我国在地方政府专项债治理领域的法律、行政法规和制度建设方面已经取得了初步成效，积累了宝贵经验，但是，目前还存在不完善之处，其核心问题包括：一是地方政府专项债的责任主体和监管部门；二是地方政府专项债项目的融资投资模式；三是地方政府专项债的协同治理机制；四是地方政府专项债风险管理的目标和任务；五是地方政府专项债投资项目的绩效评估模式；六是地方政府专项债及其投资项目的信息披露；七是地方政府专项债的审计制度；八是地方政府专项债的问责机制等。建议地方政府专项债的相关监管部门在制度背景分析、专家访谈、实务考察和学术研讨的基础上，不断完善我国地方政府专项债治理的法律法规和制度体系。

2.探索地方政府专项债的协同治理机制。根据现行相关法律和行政法律，负责对地方政府专项债进行监管的机构主要是省、自治区、直辖市等省级政府和金融监管部门，但是，地方政府专项债相关的项目储备、融资活动、投资活动以及还本付息等活动，其参与主体多元化，涉及面广、跨期长，因此，有必要及时建立健全地方政府专项债的协同治理机制，其要求主要包括：一是明确地方政府专项债的责任主体；二是合理设定地方政府专项债治理的目标和任务；三是成立协同治理机构，配备专职人员；四是建立动态的风险管理机制；五是完善绩效考评制度；六是构建协同治理的信息平台等。

3.优化地方政府专项债的融资投资模式。地方政府专项债的融资投资模式，其核心问题包括：一是投资项目库的构建和优化；二是融资模式设计（包括发债主体、融资渠道、发行方式、利率和期限、还本付息方式等）；三是投资模式设计；四是风险管控模式的选取；五是绩效评估模式等。为了优化我国地方政府专项债的融资投资模式，地方政府专项债的相关监管部门可以联合高水平的金融机构和咨询机构，加大专项债券政策解读和申报指导力度，提升基层把控专项债券政策的专业能力，不断完善地方债发行机制。

4.明确政府专项债券资金的使用范围。允许属于项目建设中的征地拆迁和设计、地勘等二类费用在专项债券资金中据实列支；出台专项债项目接续发债的实施细则，防止出现半拉子工程，促进专项债券支持项目建设顺利推进，弥补基层重大工程项目的资金缺口。同时延长使用时限，建议按照各批次专项债券资金实际的到位时间限定使用期限，参照上级专项资金管理模式，允许债券资金跨年执行。对于结转超过2年的，收回统筹安排用于同类别的在建项目，并实行备案制，从而更好地推动地方重大项目建设，确保债券资金发挥应有的效益和作用。

5.加强地方政府债券资金的全周期监管。从全周期的角度出发，依托财政支出一体化系统，坚持资金跟着项目走的原则，从项目立项开始到发行地方专项债券，再到债券资金的管理使用，以及最后形成资产和偿还债务都必须将各个环节的相关规定落实到位，全流程监管地方专项债券的发行和管理使用，防止资金被挪作他用，确保资金尽快形成资产，项目未来收益切实偿还地方政府专项债务。进一步细化专项债券项目合规性审核和风险把控的相关规定，明确地方财政部门对发债项目的评估责任，建立律师事务所、会计师事务所等第三方专业机构出具评估意见的准确性的问责机制，遏制虚增收入以满足覆盖倍数、为没有收益的公益性项目虚创收益、虚增项目收益来源等问题，从严执行收支平衡有关要求，排除专项债券项目潜在风险。另外目前农村污水治理、雨污分流、老城改造收入来源不足，项目本身没有对应收入而难以发债，考虑到上述项目支出大、又是地方政府的刚性支出，建议创新专项债券发行办法，允许使用项目范围之外的土地基金收入进行平衡。

6.优化地方政府专项债项目的绩效评估模式。地方政府专项债的发行所对应的投资项目，主要是公益性项目。在地方政府专项债绩效评估模式构建中，需要更多地考察其社会效益（公平性、安全性和环保性等）。建议我国地方政府专项债的监管部门，区分不同的投资项目，不同的责任主体，科学构建地方政府专项债投资项目的绩效评估体系。在地方政府专项债投资项目的绩效评估中，建议相关监管部门，在明确地方政府专项债治理的目标和内容的基础上，完善绩效监管体系，将专项债券管理使用绩效考核常态化，保障专项债券资金使用效益。建议出台加强专项债券管理使用细则，进一步明确专项债券资金管理的要求、具体的使用范围、支出内容等，如细化“负面清单”的外延和内涵、不同种类专项债券资金在具体使用中的支付内容和禁用范围不尽相同，建议对各类专项债券资金的使用出台指导性框架等，以进一步规范专项债券管理。

三、我国地方政府专项债审计的目标方向

（一）国家审计在地方政府专项债治理的功能

国家审计作为国家治理的基石，它在地方政府专项债治理中的核心功能有二：

1.信息鉴证。根据我国现行法律和行政法规，地方政府专项债作为政府债券的一种，它是政府公益性投资项目的融资渠道之一。而地方政府专项债的发行与还本付息，它对应的活动是地方政府投资资金的管理、分配与使用以及政府投资项目的推进。在地方政府专项债的发行以及政府投资资金的管理、分配与使用实践活动中，里面包含着丰富的公共受托责任（Public Accountability）。根据公共受托责任关系理论，国家审计机关及其人员是地方政府专项债审计的法定主体。国家审计作为问责的核心机制之一，它在地方政府专项债的发行及其政府投资项目运作中的首要功能是信息鉴证。即国家审计主要对地方政府专项债的发行及其政府投资项目运作中的公共受托责任的履行过程和结果情况进行独立的鉴证，其最终目的在于明确或解除地方政府专项债运作中各责任主体所负的受托责任。

2.风险预警与控制。地方政府专项债及其投资项目运作，如果其监管目标和任务不明晰，运行规律没有摸透，绩效评估体系不科学，责任追究机制不健全，其潜在的风险很高。国家审计作为党和国家监督体系中的核心机制，其内生的优势在于它属于专业性的经济监督部门。而且，与地方政府专项债的内部监管相比，国家审计具有独立性、经常性和综合性的天然优势。基于国外最高审计机关在地方政府专项债审计的成功经验考察，国家审计在地方政府专项债治理中的另一个核心功能是风险预警与控制。例如，在地方政府专项债的发行以及对应的投资资金的管理、分配和使用中，国家审计机关可以通过制度审计、合规性审计以及效果审计（如政策执行效果的跟踪审计），及时发现和报告问题，提示其运行风险，帮助被审计单位加强地方政府专项债的风险管理。

（二）加强地方政府专项债审计的方向

1.不断完善地方政府专项债审计的法律法规和制度。地方政府专项债审计的效能，其影响因素很多，目前的关键问题包括审计的地位和功能、审计的职责和权限、审计机关与其它治理部门的协同、审计组织方式、审计结果运用等。由于国家审计机关及其人员承接地方政府专项债审计任务的时间不长，在遇到问题时，可能由于现行法律和行政法规跟不上，审计工作有时会遇到很大阻力。为了充分发挥我国国家审计在地方政府专项债治理中的功能和作用，建议有关部门加强调研和实务考察，不断完善地方政府专项债的法律法规和制度，包括地方政府专项债审计的法律法规、地方政府专项债的具体审计准则以及地方政府专项债审计的操作指南等，以确立国家审计在地方政府专项债治理中的合法地位，规定其职权，明确其职责任务和要求。审计机关也应该积极采取措施，制定和发布地方政府专项债的具体审计准则和相关操作指南，以更好地指导地方政府专项债审计实践活动。

2.正确定位地方政府专项债审计的地位和功能。地方政府专项债治理，有两个重点内容，一是就专项债本身的治理，包括发行主体、发行对象、发行方式以及专项债的还本付息等；二是政府投资项目的调研与储备、责任主体的界定、投资可行性分析、风险管理以及绩效评价等。国家审计作为一项独立的经济监督活动，它在地方政府专项债治理体系中具有重要地位，理应发挥更加重要的作用。如前分析，根据国家治理理论，国家审计在地方政府专项债治理中具有信息鉴证和风险预警与控制两项核心功能。现阶段加强国家审计在地方政府专项债治理中地位和功能的研究具有重要意义。

3.构建和优化地方政府专项债审计对象库。地方政府专项债审计，其目标多元、审计范围广、审计评价内容丰富。根据审计全覆盖理论，其中的重要环节是审计对象库的构建和优化。为了充分发挥国家审计在地方政府专项债治理中的功能，建议国家审计机关和人员把地方政府专项债审计对象库的构建和优化作为一项重要的基础工作来对待，其内容包括：一是地方政府专项债的举债主体，主要是省、自治区、直辖市等省级政府及其财政部门；二是地方政府专项债对应投资资金的管理、分配和使用单位，主要是市县级政府及其财政部门；三是专项债投资项目的承接单位等。地方政府专项债审计对象库的构建工作应该常态化，需要在细致调研基础上不断推进，需要审计机关加强与其它治理机构的协作。

4.积极导入大数据智能审计模式。地方政府专项债审计，其复杂性程度较高，主要原因在于：一是权责关系复杂，其发债主体与债项资金的管理、分配与使用对象不一致；二是专项债对应的政府投资项目跨期较长，其问责对象可能发生变化；三是审计目标多元化（包括真实性、合规性和效益性等）；四是审计评价内容丰富；五是地方专项债的信息披露机制尚不健全，容易出现信息孤岛等。而大数据智能审计是一种全新的审计取证模式，它主要建立在现代先进的信息技术基础上，可以在审计对象库的构建、审计组织方式的选取、审计证据的获取、分析性技术运用等方面为国家审计机关及其人员提供巨大帮助，进而在确保审计效果的前提下，大大提高地方政府专项债审计的效率。基于此，各级审计机关应该大胆导入大数据智能审计模式，以持续提高地方政府专项债的审计质量。

5.提升地方政府专项债审计人员的专业能力。地方政府专项债审计属于财政审计的范畴，它是国家审计永恒的主题。地方政府专项债的发行及其政府投资项目的推进，关乎民生。在国家审计发展的新时期，做好地方政府专项债审计是国家审计机关及其人员的神圣职责。根据国家审计质量控制理论，专业胜任能力（Competency）是国家审计效果的核心影响因素（宋夏云，2006），而后续职业教育是提升审计人员专心胜任能力的重要途径。为了提高我国地方政府专项债审计质量，审计人员应当正确认识地方政府性债务的成因，充分评估地方政府性债务的风险，准确判断偿债资金来源是否充分，重点关注债务资金的投向。审计人员专业胜任能力的提升路径包括：一是不断完善审计人员的专业知识体系，包括地方政府专项债的投融资知识、政府投资项目的风险控制知识、政府投资项目的绩效评估知识以及相关审计知识等；二是不断提高审计人员的专业技能，包括逻辑思维能力、信息技术运用能力、信息沟通能力与应变能力等。

6. 加快专项债券资金支付进度。地方政府专项债券审计主要揭示专项债券资金闲置、挪用，专项债券资金绩效评价，是否违反基本建设程序等问题；在审计中，聚焦唤醒“沉睡”资金，督促财政部门通过将财政专户存量资金上缴国库，优化拨付使用机制，加快债券资金拨付，实行国库集中支付制度，减少资金拨付的中间环节，促进资金直达项目实施单位和个人。加快资金支出进度，建立支出进度通报预警机制，对专项债券实行穿透式监测管理，逐个项目跟踪资金使用情况，狠抓专项债券支出进度管理，加大财政资源统筹力度、提高财政资金使用效率。

四、研究结论

根据国家治理理论和公共受托责任关系理论，国家审计（或政府审计）属于地方政府专项债治理的核心机制。

我国地方政府专项债治理中存在的问题主要包括：问责机制的设计尚不科学；管理架构的设计还不成熟；投融资机制还不完善；实际使用过程中受限较多；项目实现收益自平衡比较困难；绩效管理体系不完善。其改革方向包括：完善地方政府专项债管理的相关法律法规和制度体系；探索地方政府专项债的协同治理机制；优化地方政府专项债的融资投资模式；明确政府专项债券资金的使用范围；加强地方政府债券资金的全周期监管；优化地方政府专项债项目的绩效评估模式等。

国家审计在地方政府债务治理中的核心功能包括信息鉴证和风险预警与控制，其强化对策包括：不断完善地方政府专项债审计的法律法规和制度；正确定位地方政府专项债审计的地位和功能；构建和优化地方政府专项债审计对象库；积极导入大数据智能审计模式；提升地方政府专项债审计人员的专业能力；加快专项债券资金支付进度。

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