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全力推进绩效审计 加快审计事业转型——在全市审计局长会议结束时的讲话

发布日期: 2008- 11- 07 16: 18 访问次数: 信息来源: 市审计局

潘再 高

(二OO七年七月十九日)

同志们:

  这次全市审计局长会议,专题就绩效审计进行研讨。会前,各单位、各部门都作了认真准备,精心挑选最能代表自身绩效审计水平的典型案例,交流的单位向大家呈现了自身在开展绩效审计工作中的成果、体会和经验,没有交流的单位也都作了表态发言,讲得都很好。省审计厅王小龙副厅长率厅有关部门负责人,专程到会指导,并作了重要讲话。这对我市审计机关进一步加大绩效审计力度,是有力的鞭策和鼓舞。

  总的说,通过这次会议,进一步统一了大家对开展绩效审计的思想认识,进一步理清了如何开展绩效审计的工作思路和举措。会议开得比较成功,效果比较明显,达到了预期目的,对推进全市绩效审计工作的开展进而加快全市审计转型步伐,必将起到很好的促进作用。

  在这次会议上,我们还对2006年度全市7个省级优秀项目、56个市级优秀审计项目、全市审计机关信息工作优胜单位和优秀审计信息、统计工作优胜单位和优秀统计员进行了表彰奖励。希望全市审计机关和审计干部,进一步树立争先创优的意识,通过学习先进,来查找工作中的不足和薄弱环节,从而推进自身工作的前进。

  下面,我结合前不久召开的全国审计机关精神文明建设工作会议、全省各市审计局长会议精神,对今年以来全市审计工作开展情况作个简单回顾,对下半年工作特别就绩效审计问题、精神文明建设问题、审计转型问题,再讲几点意见,供同志们参考。

一、对上半年审计工作的回顾

  今年以来,全市审计机关在市委、市政府和上级审计机关领导下,以省第十二次、市第十次党代会精神为指导,认真开展“加快审计转型年”活动,努力培育现代审计精神,提高审计监督和服务水平,各项工作进展顺利,成效明显。

  1至6月,全市审计机关共完成审计项目和调查项目244个。通过审计,查出违规金额2.56亿元、管理不规范金额52.33亿元、损失浪费金额1028万元。其中:应上缴财政2028万元,应减少财政拨款或补贴5518万元,应归还原渠道资金780万元,应调账处理6.18亿元。向纪检监察和有关部门移送案件1起,提出审计建议265条。

  市审计局共编发、上报各类审计信息160条,被上级机关采用90多条,被新闻媒体报道20多条,得到领导批示30多篇(次)。回顾今年以来各项工作,主要特点是:

  (一)围绕审计转型,着力构建以全部政府性资金为主线的审计工作新机制

  今年以来,全市审计机关以全部政府性资金为主线,努力提升审计的层次和水平。工作中,大家把全部政府性资金审计理念贯彻到财政审计、经济责任审计、企业审计、投资审计、专项资金审计等各个领域,全面把握、突出重点,从揭露问题入手,围绕政府性资金筹集、使用中存在的体制、机制和管理问题,深入分析,综合评价,成效明显。

  市局本级在同级审方案中明确要求各业务处室密切关注游离于财政管理之外的政府性资金的分布情况及收支规模,汇总出市本级全部政府性资金收支情况,并绘制流程图及资金平衡表。为了更全面、真实、准确地了解市本级全部政府性资金的分布状况、收支规模及管理现状,责成责任处室走访了财政及相关部门,制定并下发了全部政府性资金审计实施方案,明确各业务处室在全部政府性资金审计中应履行的职责;并设计了经营性国有资产收益收缴情况表、政府投融资机构负债情况表、国有土地使用权出让金收入情况表用于摸清尚未纳入财政管理的国有资产经营收益、政府负债及应收未收国有土地使用权出让收入等情况。

  通过开展全部政府性资金审计,全市各级审计机关基本摸清了各级政府全部政府性资金规模和收支结构,揭露预算内外特别是非预算管理资金收支管用中存在的突出问题,为推进非预算管理资金的预算化管理进程、适应政府收支分类改革、推动公共财政体制建立提出了一些有价值的审计建议,得到各级领导的好评。

  (二)围绕审计转型,大力加强对涉及民生、民计事项的审计监督

  全市审计机关本着“以民为本、以民为大、以民为先”的“民本审计观”理念,开展了大量社会热点和事关群众切身利益的审计事项。除了按照上级审计机关要求,组织开展教育投入资金、社保基金、农村公共卫生资金、养路费等审计或调查外,各地还结合实际,安排了大量事关“和谐社会”构建、事关老百姓切身利益的审计事项,包括新农村建设、就业再就业、医疗服务、社区建设等。工作中,全市审计机关有效地运用审计手段,揭露、查处各种侵害群众利益的违法乱纪行为,确保群众利益不受侵犯,积极服务构建“和谐杭州”、建设覆盖城乡、全民共享的“生活品质之城”。审计效果比较明显,也得到了市领导和有关群众的赞誉。

  市局在对90多个社区建设资金的审计调查中,没有仅仅停留在有关部门是否把社区建设资金管好、用好这方面,而是针对调查反映“慈善超市”运营困难、部分“离岗纯居干”待遇偏低等关系一些困难群众切身利益的事项,进行专题剖析,维护他们的利益。根据调查中发现的300多名“离岗纯居干”生活十分困难的情况,专题向市政府反映,积极为他们呼吁。在王国平、蔡奇等市领导的重视下,经过市政府专题会议研究,较好地解决了这些老人的生活问题。

  (三)围绕审计转型,努力实现审计监督由偏重于微观向更加关注宏观的转变

  今年以来,全市审计机关努力从偏重于微观层面的审计监督向更加关注宏观层面的审计监督转变,重点关注党委政府关心的突出问题。做到既能从微观入手,解决共性问题;也能在宏观介入,推动宏观层面突出问题的解决,特别是一些政策缺陷的修补和完善,以审计工作业绩体现自身在促进科学发展观的落实、和谐社会的构建中的价值。

  一是从微观入手,解决共性问题。市局根据部分区、县(市)审计机关对我市50多个乡镇审计情况,突出反映当前乡镇“生之者寡,食之者众”的这一普遍性问题。上报后,吕祖善省长、蔡奇市长先后作出批示,要求各地通过深化农村综合改革,降低行政成本,减少负债风险,提高自我保障能力。市府办加按语将审计反映的情况加按语转发各地。

  在政府投资审计工作中,对当前部分政府投资建设项目“低价中标、高价决算”现象进行了剖析。专题信息上报后,吕祖善省长专门批示给省发改委阅研;市政府有关领导也先后作出了批示,要求批转给市级各项目业主单位掌握。

  在对杭州市级机关18家单位32个信息化建设项目使用绩效调查,反映当前政府信息化建设项目存在设备高配低用、信息孤岛、资源浪费等问题。王永明副省长作出批示,要求各地将这一现象提高到抓机关作风建设的角度来认识,提高设备使用效率,防止资源浪费。

  二是从宏观介入,推动政策完善。微观入手,宏观着眼,充分运用审计手段来发现一些制度性、政策性的问题,在分析成因基础上,提出解决办法和建议,这是审计转型的要求。今年上半年,我市审计机关在这方面作了大量努力和探索,通过审计提出了完善公路建设资金征收办法、建筑地方高等教育费征收使用办法、农产品加工企业财政补贴办法等审计建议,构成了半年来我市审计工作的一大亮点。

  如对全市公路建设资金进行了专项调查时发现,根据我省和我市现行公路建设资金定额标准制定于1992年,一直以来未予调整,造成企业代征数与实际上缴公路稽征部门的金额存在较大差额。由于目前绝大多数客运企业已实施改制或转制,国有股已基本退出,改由自然人出资,政策缺陷导致部分公路建设资金流入私营企业和个人。为此,我们建议尽快完善资金征收办法,从源头上防止国有资金的流失。上报后,吕省长作出了批示,有关部门正在积极调研政策的修改办法。

  (四)围绕审计转型,强力推进审计信息化建设

  实现向现代审计的转型,手段、技术的现代化是基础和支撑。为此,全市审计机关继续强力推进审计信息化工作。今年3月,市局连续第三年召开由各单位、各部门“ 一把手”参加的信息化工作专题会议,提出今后信息化工作的重点是抓好运用。围绕审计转型需要,整个审计信息化工作的推进力度得到进一步加大。

一是加大应用力度。以扩大计算机审计项目覆盖面、AO项目管理功能应用、AO审计分析功能应用为着力点,推动计算机审计的全面开展。今年我们进一步加强了计算机审计环境调查,对具备条件的项目尽量运用“AO”等计算机审计技术。市局所有审计项目利用AO系统提供的审计底稿、审计日记等各种模板进行现场资料的管理,各业务处还安排1-2个重点交互项目。初步建立了审计数据中心,引入了会计结算中心及财政信息系统的部分数据,并在此基础上完成了基础分析功能的开发工作,构建了审计数据综合分析平台。开展信息化四期项目的建设,包括《政府投资建设项目审计管理系统》、《社保基金联网审计系统》、《经济责任审计信息管理系统》等。

  二是加大考核力度。今年开始,市局专门开展对各区、县(市)局和市局各处、室的审计信息化工作的考核。考核从组织制度、内网门户建设、信息化技术在审计管理和实施情况、人员培训情况等方面进行,并将考核结果以一定比例计入对各区、县(市)审计局的年度工作考核和市局“满意处室”评比办法。从目前看,在整个年度各项工作考核中,信息化工作是加分力度最大的,这届体现了市局抓这项工作的决心。

  三是加大奖励力度。对获得审计署、省审计厅表彰的优秀计算机审计项目、入选专家经验库、“三小”审计软件等,市局专门发文通报,号召全市审计机关和全体审计干部向优秀学习。对获得上级奖励的,市局还追加等值奖金,以此激发争先创优的氛围。

  (五)围绕审计转型,着力加强审计队伍建设

  今年以来,全市审计机关继续把队伍建设摆在突出位置,按照温总理“建设一支作风过硬、经得起考验、高素质的审计队伍”的要求,切实加强自身建设,以能力建设为核心,创建学习型机关、建设创新型组织、培养高素质干部,努力做到“以审计精神立身、以创新规范立业、以自身建设立信”,以适应审计转型的需要。

  各级审计机关把调整队伍结构、提高队伍素质放到突出的位置。通过推进干部人事制度改革,完善干部考核激励机制,探索适应审计转型需要的干部管理机制;通过创新培训内容,改进培训方式,增强培训的实用性和有效性,加强中高级职称审计人员的后续教育培训,完善适应审计转型需要的干部教育培训体系;通过深入细致的思想政治工作,正视矛盾,化解矛盾,增加和谐因素,减少不和谐因素,充分调动全体审计干部的积极性和创造性。市局上半年进行了处级领导职位竞争上岗工作,通过公开选拔,有5名同志走上了正处领导岗位,6名同志走上了副处领导岗位,使中层干部队伍得到进一步优化、充实和加强。

  全市审计机关进一步加强廉政建设。进一步落实党风廉政建设责任制,严格执行审计“八不准”纪律和各项廉政规定,自觉接受各方面的监督,注意加强与被审计单位的交流沟通,认真听取和研究被审计单位意见。强化内部管理和财务管理,进一步健全制度,推进审计机关决策的科学性和规范化,改进管理中的薄弱环节,推进管理和制度创新,建立起长效机制。

二、对开展绩效审计的意见

  本次会议的主题,是研讨如何“推进绩效审计,加快审计转型”。之前,同志们围绕这一主题,结合实践,从不同的方面、不同的角度、不同的侧重点,谈了各自的做法和体会,讲得都很好。今天我要再强调的是,面对现代审计发展的趋势和加快审计转型的要求,如何进一步加大对绩效审计的探索力度,形成符合杭州特色的绩效审计模式,这是各单位、各部门都面临的必须解决的重大课题。

  (一)充分肯定在探索绩效审计方面取得的成绩

  去年以来,全市审计机关按照省厅《积极探索绩效审计的指导意见》和市局的相关要求,立足杭州市经济社会发展水平和审计工作实际,积极探索,不断加大绩效审计与调查的力度。到目前为止,全市绩效审计和专项审计调查比重已占到审计任务的40%左右,有的甚至已经达到了50%。从今年审计项目评优情况看,选送的绩效审计项目呈大幅增长势头,一些常规项目如预算执行审计、经济责任审计、财政财务收支审计项目中,绩效的内容或者痕迹也比较明显。成绩主要有:

  一是审计领域得以拓展。在财政审计、专项资金审计、领导干部经济责任审计、重点建设项目审计、企业审计等各个领域,广泛开展绩效审计,在拓宽绩效审计面的同时,也把绩效审计理念融入了全部审计项目。

  ——在财政审计中。紧盯全部政府性资金的分配、支付等环节,评价财政支出变动趋势、投入产出效益、运行成本等内容,优化公共财政支出结构。如:西湖区审计局将原来零星的预算内、外资金、基金、政府负债、投融资资金、社会保障资金串成了完整的审计“项链”,审计范围、对象、内容、形式都发生了质的转变,在原来单一的反复查帐中找到了新的亮点,审计发展的瓶颈突破了,从财务收支审计转为了政府责任审计。

  ——在专项资金审计中。重点关注民生,注重审查资金管理使用的真实、合法性,评价资金运用的效果,揭露损失浪费、效益低下、侵害公众权益等问题,维护人民群众的切身利益。如:建德市审计局在“十百工程”专项资金审计调查项目中,紧紧围绕新农村建设的内容和目标,把握新农村建设原则,将农户满意度定为绩效评价的主要标准,取得了很好的效果。得到市长的充分好评“这篇调查报告写得很好、很实。今后重大的自筹项目都要进行绩效评价。”调查结果公布后,也引起社会良好反映。

  ——在领导干部经济责任审计中。把绩效审计有机融入,使对绩效的评价和对人的评价有机结合起来,突破了审计只能对事,不能对人的禁区。实现了审计长提出的“审计不仅要善于说‘不’,也要学会说‘是’”的要求。如:市局外开处在对市园文局局长经济责任审计的同时,针对市领导和社会各界关心的“免费西湖”效果问题,专题对17家景点管理单位开展财务绩效调查。调查反映免费开放尽管每年虽然直接减收门票收入2530万元,但这一举措不仅使景区管理部门增收经济收益逾亿元,而且带动杭州整个旅游产业新增经济效益上百亿元,产生了巨大的环境效益和社会效益。中央电视台、新华社等许多媒体都援引审计结果作了报道,社会影响较大,效果也很好。

  ——在重点建设项目审计中。除了继续严肃查处工程决算中的高估冒算、虚报投资、侵占国家权益等行为外,更关注评价有关经济活动的“经济性、效率性、效果性”,减少舞弊和失误,确保把重点建设项目建成“阳光工程”,确保“民心工程”得民心。如:市局投资处实施的下沙高教园(西区)景观工程项目投资绩效审计,深刻分析了造成投资管理混乱、投资规模失控、损失浪费等严重问题的原因,有针对性地提出了树立科学决策理念、推行规范建设,理顺建设管理机制、强化执法监督,切实分解落实责任、严格控制投资等建议。市长在政情通报会上专门作了点评,市政府还发出通报。

  ——在企业审计中。以国有资产运营绩效为重点,针对企业受政府委托使用和管理公共资源方面的事项,关注企业重大经营决策情况、国有资产保值增值和资本收益等情况,评价企业发展潜力、资产的结构和质量及其变化趋势,促进企业优化管理。如:市局经贸处实施的部分国有资产授权经营公司资产收益情况专项审计调查中,从授权体制、项目造血功能、不良资产处置等角度,揭示了影响了企业资产整体运行的质量和效益的问题和原因。

  二是审计方法得以创新。现阶段开展绩效审计,没有现成成熟的经验可以参照。但各单位、各部门不拘泥于传统审计技术方法,迎难而上,大胆实践,探索出不少好的方法。如:市局行事处实施的政府投资信息化项目建设资金使用绩效情况的专项审计调查项目,创新审计组织、手段,建立了“指标评估+系统测试”的审计模式,分析评估绩效;市局投资处的东新园经济适用住房项目绩效专项审计调查、经责处的社区建设资金管理与使用情况绩效调查等项目大量使用了调查表法获得第一手资料;市局农社处实施的杭州市部分医疗机构药品、医用耗材及医疗服务价格审计调查项目,积极采用AO审计平台内置的审计工具进行比较、抽样,快速确定审计重点和突破口;市局外开处的人防办地下防空绩效项目绩效审计中运用了暗访、拍照等方法取证。

  三是审计价值得以体现。通过开展绩效审计,在揭示问题的基础上,更加注重对问题产生原因的分析,使审计评价更具科学性、审计建议更具合理性。不仅有效地促进了问题的整改,更有效地防止了类似问题的重演,也得到了地方党政领导的充分肯定。

  ——得到了领导的肯定和重视。审计工作是否有成效,很大程度上取决于审计工作是否敢于在反映问题的基础上,从微观到宏观,深刻分析政府性资金使用的效果、效率和效益性,寻求问题产生的根源和土壤,向党政领导提出解决这些问题的办法。这两年,我们有不少绩效审计报告和专题报告、信息得到了各级领导的充分肯定和重视。如:市局投资处实施的七格污水厂工程绩效审计,反映污水处理项目运营绩效不佳,污水处理量和出水水质均未达到设计要求的信息,得到了吕祖善省长、陈加元副省长的重要批示。省环保局专门会同市环保局,开展了督查。

  ——推动了制度的建立和完善。抓住事关经济社会发展的热点问题,有针对性地安排审计项目,有意识地将促进政策的合理调整、取消或贯彻落实作为审计目标。如:富阳局实施2005年度社保基金审计项目,针对社保基金管理制度不健全导致资金效益没有得到充分发挥的问题,提出了进一步做好社会保障工作,规范资金使用工作方面的建议。富阳市政府、劳动和社会保障局的高度重视,相继出台了《富阳市人民政府关于进一步加强就业再就业工作的实施意见》、《富阳市社会保险机构内部控制试行办法》、《富阳市就业管理服务处各项规章制度》等一系列管理制度,要求各单位认真落实。

  ——促进了问题的解决和整改。绩效审计的最终目的是促进被审计单位更好地纠正问题、改进工作、提高水平、增进效益。各地在实施绩效审计过程中,没有仅仅停留在揭露问题阶段,而是对存在问题展开客观的分析,帮助被审计单位找出问题的根源,提出改进管理的建议,受到被审计单位的欢迎。如:余杭区局实施的良渚镇休闲广场绩效审计,该镇专门召开党委扩大会议,党委、政府、人大三套班子成员和部分人大代表参加,集中听取审计情况分析,研究部署一系列补救措施;成立工作小组,落实广场补救措施;对广场日常维护经费进行了预算和安排;向造成广场塌陷的房地产开发商提出了索赔;进一步完善了广场整修工作方案。区委、区政府主要领导称赞审计部门成功解剖了麻雀、审计成果具有现实指导意义。

  (二)进一步统一对开展绩效审计的思想认识

  在肯定前一阶段绩效审计工作取得成绩的同时,我们也要看到,目前全市这项工作还存在力度不够大、发展不平衡、认识不统一等问题。有的同志认为,当前审计工作尚处于传统审计向现代审计过渡阶段,审计方式方法还相对落后,开展绩效审计高不可攀,存在着一定的畏难情绪;有的认为,我国国情不同于西方国家,现在提出绩效审计为时尚早,可搞可不搞;有的认为,审计本身就是真实性、合法性、效益性的统一,没有必要把绩效审计单独强调。这些错误观点、片面认识在全市审计机关不同程度存在,影响了绩效审计的进一步推进。为此,有必要对绩效审计的重要性、必要性再作强调。

  一是开展绩效审计是审计转轨的要求。绩效审计是现代审计的发展方向,是现代审计的重要标志,也是审计职能的回归。开展绩效审计,直至建立起符合杭州实际、具有杭州特色的绩效审计模式,实际上是我们在审计方式上一次脱胎换骨的更新,是向现代审计转型中实现凤凰涅磐的前提。

  现代审计的发展规律表明,人均生产总值3000--5000美元的发展阶段,是审计工作由传统审计向现代审计转变的战略机遇期。当前,杭州经济和社会发展已经处于全省乃至全国的领先地位,人均GDP超过5000美元,正处在经济体制转轨、经济结构转型的关键时期。我市经济社会的快速发展、率先发展,也决定了我市审计工作也处在从传统审计向现代审计转型的关键时期。我们只有加快审计转型,才能使审计工作的发展与我市经济社会的发展同步;只有加快审计转型,审计工作才能在服务中实现自身的科学发展和历史性跨越。

  二是开展绩效审计是建设“生活品质之城”的要求。市第十次党代会确立了建设“生活品质之城”的奋斗目标,财政新增财力的2/3以上将用于解决民生问题,财政专项资金名目繁多,既有产业类的,也有社会事业类的。对这些资金的使用绩效,作为纳税人的广大人民群众非常关心,社会各界十分关注。能否使老百姓真正收益,需要审计部门认真思考如何从制度层面帮助把好关。审计机关只有加强对这些重点专项资金的全过程跟踪、全方位监督,着力查处重大违法违规行为,才能促进财政资金合理配置,提高资金使用效益,减少损失浪费。

  三是开展绩效审计是与国际接轨的要求。绩效审计是现代政府审计的主要标志和必由之路。半个多世纪以来,世界各国特别是市场经济发达国家都进行了广泛深入的探索实践,并逐步走向成熟。据资料显示,目前英国、澳大利亚、芬兰等国的绩效审计不仅有着悠久的历史,而且其工作量已经占其审计资源的60%-80%,美国更是达到85%以上。随着我国经济社会的快速发展和市场经济体制的完善,政府绩效审计的开展是必然的。审计的本质目的不是财务收支而是经济责任,财务收支真实、合法责任只是经济责任的一个方面,效率、效果、效益才是更重要的经济责任。在审计发展初期,受审计手段和环境的束缚,审计主要围绕财务收支的真实性合法性开展工作,当财务收支审计不能满足评价经济责任的需要,审计自然会挣脱财务收支审计的束缚,向更高层次的绩效审计发展。

  (三)着力构建杭州特色绩效审计模式

  积极探索绩效审计,是我市经济社会发展的必然选择,也是由传统审计向现代审计转变的题中之义。开展绩效审计,必须围绕当前我市经济社会发展的实际,必须立足当前我市审计工作的实践,因势利导、循序渐进、积累经验,为将来全面开展绩效审计搭建平台。今天,我在这里提四句话:选好项目、拓宽思路、创新方法、做好评价。

  一是要选好项目。突出重点、选好项目对我们做好审计工作非常重要,对开展绩效审计尤为重要。绩效审计做的好不好,一定程度上体现在项目的选择上,审计的能力、水平最终也体现在我们所选择的项目上。项目选得好不好,直接关系到审计成效。

  选择绩效审计项目,以结果为导向是关键。也就是说,项目的选择要围绕审计服务对象的需求进行。

  一是围绕党和国家的大政方针选项目。审计工作的特点总是跟资金联系在一起,在全部政府性资金的总体框架内,总是可以找到围绕党和国家大政方针从资金层面的切入点。

  二是围绕地方党委、政府各项政策的贯彻落实选项目。这容易引起党委、政府的关注和重视,也比较有意义,这既是问责也是问效,一定程度上体现了现代审计的方向。

  三是围绕与老百姓生活密切相关的事项选项目。民生问题是党和政府高度关注的问题,关注民生也是审计近几年引起强烈反响的主要原因,选择绩效审计项目与民生紧密相连必然会产生多赢的结果。三农资金、社保资金、资源环保、科教文卫、扶贫救济全都是事关民生,可作为绩效审计选择的重点。

  二是要拓宽思路。社会民主意识、法制意识的不断增强,要求我们从代表政府审计纳税人向代表纳税人审计政府方向转变,要求审计更加关注资金使用效果和效率。因此,我们要必须跳出传统财务收支审计模式,将绩效审计理念贯穿于计划立项、目标定位、审前调查、方案编制、取证分析、评价报告、审计整改等审计项目全过程。

  一是要从审计项目计划安排入手。在调查摸底的基础上,制订绩效审计中长期规划,逐步减少单纯财务收支审计的项目比重,下大力气增加绩效审计及调查的分量。

  二是从专项审计调查入手。审计调查可大可小、可繁可简,是较容易向绩效审计转型的方面。要从投资审计、支出审计、经济责任审计等领域逐个突破,最终覆盖大部分审计领域。

  三是要解决好绩效审计与财务收支审计的关系。转型并不是不查问题,不真实、不合法的事必然会造成国有资产和政府资金的损失浪费,因此,审计机关的职能职责还是要查问题,要从财务审计发现的不真实、不合法的普遍性问题入手开展绩效审计工作。同时,要着眼于责任,逐步改变审计机关对事不对人的理念。

  三是要创新方法。目前,大家虽然已经摸索出一些行之有效的绩效审计技术和方法,比如调查表法、访谈法、比较分析法等,但是多数还没有完全跳出财务收支审计的思路,离真正全面开展绩效审计尚有较大差距。大家在工作中,要注意这么几个问题:

——多实践、多积累。知识结构和技术手段上的问题,虽然是制约绩效审计实践的主要因素之一,但这恰恰是审计机关能够自主解决的一个问题。各局处要围绕加快审计转型,营造自主创新氛围,大力支持各种创新活动,充分调动审计一线人员参与创新的积极性。在绩效审计实践中锻炼人、培养人、塑造人,把每一个人的能力和潜力转化为整体的执行力。在积极实践的同时,要边总结边提高,既要总结成功的经验,也要查找已经完成项目的不足,将有代表性的绩效审计案例汇编成册,供广大审计人员参考,实现资源共享。

  ——以超前性和贴近性为原则加强绩效审计培训。长期的财务审计实践使审计人员养成了对财务账册高度的职业敏感,但同时也形成了拘于财会角度观察判断问题的思维定势,普遍存在着就事论事,不善于联系地看问题的倾向。而审计机关长期重财会知识培训、轻相关专业知识引导又在一定程度上加剧了这一倾向。绩效审计不但涉及财务知识,而且还有可能涉及到统计学、经济学、行政学、法学等多项相关知识,它对审计人员知识技术的要求远高于对传统财务审计人员的要求。因此,全市审计机关要尽快形成重导向、重实效的绩效审计培训学习体系,研究确立提升人员素质和综合技能的总体思路,有计划地组织全员培训,为审计人员的学习提供导向。

  ——善借外力、善用外脑。逐步引导和培育一批水平高、诚信度高的社会中介机构来参与政府绩效审计工作。同时,有针对性地建立专家人才库,根据不同的被审事项,即时聘请相关专业的专家参与审计,也是一种既节省审计成本,又灵活有效的方法,进一步提高绩效审计工作的社会化和专业化水平。

  四是要做好评价。开展绩效审计,必须事先明确审计目标。做这个项目是为了什么?主要抓住什么问题来进行?审计成果大体上是可以预见的。审计目标要注重集中,不能贪多,更不能求全。要学会放弃、学会抓重点,集中一、两个问题,把它搞清楚、说明白了,也就抓住了事物和矛盾的焦点。

  绩效审计的难点是评价,关键也是评价。但评价又不可能有统一标准,不可能有统一的指标体系。行业标准千差万别,隔行如隔山。在评价问题上,有一点我们必须认识到,审计是监督部门,我们不可能做到在所有行业、领域都站在前沿,我们不可能精通每一个行业的管理。我们只能根据我们熟悉的东西去评价。怎么评价,刘家义副审计长的一句话说的很好:“现行的法律法规以及人们所共同认知或约定的标准。”国家的大政方针、法律规章制度、各个机构行业的专业标准和规定以及审计人员的职业判断,都是绩效审计评价的尺度。在评价时,还可以参考佐证证据的运用,特别是相关领域专家的意见,以及、媒体、社会各界对审计事项的看法、观点。

  以上四点要求,我只是起个头,同志们回去以后还要进一步探索。全市审计机关上下一起努力,积极构建符合杭州实际、具有杭州特色的绩效审计新模式

三、对做好下半年工作的要求

  从今年近7个月的情况看,全市审计工作的开展情况总体上是好的,成效也是明显的。但是,我们也要看到,今年后几个月的各项任务依然繁重。希望各地继续保持求真务实、开拓进取的工作作风,采取扎实有效的工作措施,再接再厉,统筹规划,认真抓好各项工作,确保全年审计任务的圆满完成。

  为了便于大家做好下半年各项工作,我结合全国、全省会议主要精神,讲三个问题:

  (一)进一步加强审计机关精神文明建设

  前不久,审计署在广西南宁召开全国审计工作座谈会,专题研究和部署审计机关精神文明建设工作。李金华审计长代表署党组在会上讲话,总结了十六大以来审计机关开展精神文明建设的成果,同时,对审计理念、审计思路、制度建设、外部环境等进行了系统的梳理,并总结了六条经验,明确提出了今后一个时期精神文明建设的任务。

  精神文明建设是审计事业健康发展的重要保障和重要体现,对于提高审计干部队伍素质和依法审计能力,营造良好的审计环境,特别是在当前,对于我们加快推进杭州审计事业的转型,都具有十分重要的意义。各单位、各部门必须结合自身实际认真贯彻执行。在贯彻落实中,重点要把握这么四点:

  一是要统一认识。精神文明建设是审计工作的重要组成部分,是审计事业发展的内在动力。只有不断加强精神文明建设,才能适应审计工作发展和要求,才能保证更好地履行审计监督职责。用李金华审计长的话说,精神文明对审计工作的作用,“好比春风化雨、润物无声,发挥着潜移默化的影响”。

  精神文明建设为审计工作发展提供思想理论保证,为审计工作发展提供精神动力,为审计工作发展提供人才保障和智力支持,为审计工作发展提供制度和技术基础,为审计工作发展营造良好的内外环境。因此,全市审计机关必须从全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会出发,着眼于国家战略和发展的全局,深刻理解精神文明建设的重要性和必要性,充分认识精神文明建设在审计工作中的地位和作用,切实加强审计机关精神文明建设,推动审计事业进入更好更快发展的新阶段。

  二是要明确目标。精神文明建设与审计工作发展具有本质上的一致性。只有不断地加强精神文明建设,才能适应审计工作发展的要求,才能保证更好地履行审计监督职责;同时,审计工作水平是检验精神文明建设的重要标准,审计机关精神文明建设的成果最终要体现在审计工作成效上。审计机关的精神文明建设必须与审计机关担负的职责联系起来,与审计工作紧密结合起来,渗透到各项具体工作中去,进而有力地促进审计事业的发展。

  就当前而言,我市审计机关加强精神文明建设,其目标就是加快审计转型。加快审计事业转型,是全市审计机关今年和今后一段相当长时期的主要任务和奋斗目标。我们要通过精神文明建设工作的内因作用,来树立和培育现代审计精神,加强作风建设,促进廉政建设,增强队伍凝聚力和向心力,提高审计效能和队伍素质;要通过精神文明建设工作的动力和技术支持作用,规范审计执法行为,完善审计质量控制体系,推进审计信息化建设,推广现代审计方法,加强审计资源整合,提升审计能力,适应现代审计的要求。

  三是要突出重点。从事一项事业如果没有崇高的精神力量作为支撑,是注定无法取得成功的。精神文明建设为审计工作发展提供精神动力。在新时期,温家宝总理对审计工作提出了要做到“依法、程序、质量、文明”的要求。温家宝总理的要求概括了审计工作的本质特征,指明了审计干部必须具备的职业精神和工作作风,同时也说明了加强审计机关精神文明建设的重点,就是文明审计。

  文明审计是思想境界、精神风貌、综合素质的综合反映,是审计干部内在素质的外在表现。当前,我们要实现文明审计,就是要确保审计机关和审计人员在审计过程中的行为规范。具体要做到“七个坚持”:一要坚持依法审计,做到程序到位,管理到位,责任到位;二要坚持客观公正,敢于坚持原则,敢于碰硬,同时也要讲究策略;三要坚持严谨细致,做到准确如实揭示问题,实事求是定性处理,提高审计质量和水平;四要坚持谦虚谨慎,做到平等待人,以理服人,遇事先讲道理,避免咄咄逼人,虚心听取不同的意见;五要坚持审计纪律,做到言行举止文明,廉洁自律规范,维护审计形象;六要坚持节约成本,做到艰苦奋斗,勤俭节约,提高效率;七要坚持沟通联系,做到服务与监督并重,帮助被审计单位整改和规范。

  四是要抓住关键。精神文明建设的根本目标是培育有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义新人。加强审计机关精神文明建设,关键就是要努力构建适应审计转型要求的审计队伍培养机制,打造一支作风过硬、本领过硬、符合现代审计需要的审计队伍。从而在精神文明的建设中,做到“塑造队伍发展事业,发展事业凝聚队伍”。

  加强自身建设,就是要以能力建设为核心,创建学习型机关、建设创新型组织、培养高素质干部,努力做到“以审计精神立身、以创新规范立业、以自身建设立信”,以适应审计转型的需要。要切实加强领导班子建设,各级领导班子要切实加强自身建设,形成合力,找准审计工作与中心工作的结合点,研究审计转型中的新情况和新问题,解决审计转型过程中在审计管理上反映出来的突出问题,开拓创新、大胆实践,严谨细致、尽职尽责。要继续把调整队伍结构、提高队伍素质、改进培训方式方法放到突出的位置,特别是要重视复合型人才特别是通晓计算机技术和宏观经济分析和管理的复合型人才的培养 ,采取措施,努力提升审计队伍的审计能力、执行能力、协作能力、创新能力、沟通能力、管理能力;要创建和谐型团队,维护和保持审计机关良好的形象,营造宽松和谐的工作氛围,开拓创新的工作作风,务实高效的干事环境,培育“崇尚法治、客观公正、脚踏实地、扎实苦干、与时俱进、开拓创新、爱岗敬业、廉洁高效”的现代审计精神。

  (二)进一步加快审计事业转型步伐

  7月12日至13日,省审计厅在绍兴召开全省各市审计局长会议,专门就各地开展“加快审计转型年”情况进行交流和研讨。会议还邀请了包括我市西湖区在内的4个县级审计机关,在会上交流发言。谢力群厅长在会议结束时讲话,强调抓好审计转型,重在落实,贵在深化。他要求凝聚全系统的力量,调动可以调动的资源,聚精会神、全神贯注抓好落实,闯出一条新的符合我省现阶段实际的审计创新体系之路。

  加快审计转型,从背景上讲,是内外部环境的一种“倒逼”,是服务于我省、我市经济社会的快速发展并与之同步,服从于世界审计发展规律、发展潮流并实现自身科学发展,形成的必然选择;从战略上讲,是审时度势以后的一种“主动”,是对大势、大局正确判断,对自身基础、各方面需求正确分析,形成的非常主动的选择。

  应该说,半年多来,全市审计机关各单位、各部门对“加快审计转型”认识到位,努力探索,积极行动,取得了一些进展和成果,但也存在不少问题。谢力群厅长把它归纳为五方面,也符合我市实际:一是现代审计的思维、理念、方式逐步融入各级审计机关的审计实践之中,但实务创新和审计人员的参与程度滞后;二是对全部政府性资金的规模、总量、结构、支出重点、支出方向进行了初步的摸底和分析,为审计转型奠定了基础,但成果运用尚未跟进;三是绩效审计得到各级审计机关的重视,并进行了积极的探索和实践,但惯性思维仍在起作用,畏难情绪依然存在;四是审计信息化推进力度加大,各项计划实施进展顺利,但发展不够平衡,人员素质尚跟不上;五是对适应审计转型要求的审计管理和人才培养机制进行了初步的探索,但力度不够大,难以与转型同步

  同志们,今年是审计转型起步之年。对任何事业来讲,起步非常重要。坐着等不如起来行,如果在起跑时,你就落后于人家,局面将会非常被动。就当前而言,审计转型的突破口无非三个:一是全部政府性资金审计,二是绩效审计,三是审计信息化建设。关于绩效审计,前面我已经讲了。在这里重点就其他两个问题,再讲几点:

  一是关于全部政府性资金的审计。把全部政府性资金纳入审计监督的范围,是传统审计向现代审计转型的关键。摸清全部政府性资金的总量、结构,是今年各级审计机关的主要任务。在上半年的工作中,全市各级审计机关也确实把摸清全部政府性资金的总量规模、支出重点和支出方向等等作为工作重点,但仅仅是做了一些基础性的工作,离建立一整套工作机制还有很大的距离,还有很多工作需要我们去探索、去破题。

  从各地开展全部政府性资金审计的工作情况看,问题主要有四个:一是财政部门的理解配合以及地方党政领导的关注度问题。由于预算法及审计法等方面的限制,对被审计单位尤其是财政部门来说,还有一个理解、配合的过程,磨合和适应的阶段,有的地方对实施全部政府性资金审计仍存在一定的难度。二是审计技术手段问题。要把全部政府性资金收支规模真正搞清楚,过程复杂,涉及面宽广,如果不应用电子数据等现代审计手段,靠手工查帐是难以完成的。但少数地方由于缺乏必要的计算机审计人才,对工作质量和效率产生影响。三是审计质量的把握问题。包括对政府负债完全掌握,特别是对负债标准的掌握,有一定困难。四是审计成果的应用问题。对全部政府性资金如何站在规范预算管理体制、公共财政建设的要求、构建和谐社会的要求、提高政府资金使用绩效等方面,评价分析做得较少。对全部政府性资金审计摸清楚了政府家底、财力结构、支出方向,但怎么体现、能不能都体现、以什么形式反映,还有待进一步研究。

  针对这些问题,下一步,我们要重点研究协调和整合方面的问题,要形成财政审计与行政事业单位审计、各专业口子的专项资金审计的协作分工、信息的交换机制,要研究各专题报告如何体现全部政府性资金的要求,要规划全部政府性资金审计今后几年的发展思路。

  二是关于审计信息化建设工作。计算机审计是审计转型的技术支持。审计信息化,不仅仅是审计技术的提高,而是对审计手段、审计方式的变革。电子政务、会计电算化等社会信息化的快速发展“倒逼”计算机审计的推进,同时计算机审计又“倒逼”各级审计机关必须对审计工作理念、思维模式、法规体系、工作方式、组织结构进行调整。

  今年以来特别是全市审计机关信息化工作会议以后,各地进一步加强和推进这项工作,取得了一些进展,但问题也还不少,反映也比较多。全市计算机审计工作仍然呈现自上而下、由外而内这样一种“倒逼”现状,计算机人才培养与其主动融入计算机审计项目间的脱节和“两张皮”现象。

  针对这些问题,下半年,各单位、各部门一要促应用。继续做好OA、AO的应用,提高计算机审计的覆盖面,达到市局提出的比例;扎实推进审计数据综合分析平台的应用,着重抓好项目的开发进度和质量。二要抓建设。特别是要抓好审计专网建设,确保年内投入使用。同时,要尽快完成“亿邮”电子邮件系统的部署应用,确保上下审计机关之间邮件畅通。并要抓好信息化四期的建设工作。三要勤探索。鼓励加大审计小模块、小软件、小工具的开发应用、总结和提高,鼓励有更多的AO实例与专家经验入选审计署、省审计厅开展的评比。

  三、进一步抓好下半年各项审计任务

  各地要进一步做好各项同步审计工作。今年各项同步审计的目标、任务、措施,市局在年初全市审计工作会议和随后召开的各专业会议上,已经明确。按照上级审计机关要求和年度计划,下半年全市审计机关还要实施的同步项目有:县(市、区)财政决算审计、农村信用社审计、公安系统财政财务收支审计、造地改田专项资金审计调查、农村公共卫生资金审计调查、外国政府贷款还贷风险专项审计调查等,任务还很重。希望全市审计机关按照有关同步方案要求,科学调配审计力量,突出工作重点,确保审计质量。市局有关职能处室,要加强对同步项目的业务领导,保证项目的整体性和成效性。

  各地要进一步加强各项审计基础工作。这次会议,对去年全市审计机关信息工作优胜单位和一批优秀信息,以及对统计工作先进进行了表彰。要进一步加强审计信息工作,注重及时归纳共性问题、提炼倾向性问题、反映苗头性问题,积极为党委政府领导和有关部门的科学决策提供审计信息,确保审计反映问题的及时整改和制度政策缺陷的及时纠正。要进一步加强审计统计工作,确保审计成果统计的正确、完整。要继续认真做好内审指导、课题研究、党工妇团、后勤保障等其他各项基础工作。

  各地要进一步加强审计队伍建设。在这里,需要特别指出的是,对于廉政建设,各地要抓而又抓,紧而又紧,来不得半点马虎和松懈。审计不是生活在“真空”里,这方面正面典型有,反面教训也已经发生,必须引起我们各级领导的重视,这既是对事业负责,也是对审计干部的爱护

  同志们,全部政府性资金审计是审计转型的关键,绩效审计是审计转型的重要标志,计算机审计是审计转型的技术支持。同时,加强审计机关精神文明建设、培育现代审计理念、打造一支符合现代审计要求的队伍,是我们转型成败的决定性因素。全市审计机关和广大审计干部,更加紧密团结起来,更加积极行动起来,以我们的实际业绩,加快推进杭州审计事业转型步伐,迎接党的十七大胜利召开。

  谢谢大家。