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“免费西湖”绩效审计实例分析

发布日期: 2008- 11- 07 16: 16 访问次数: 信息来源: 市审计局

本案例分析主要围绕项目的五个特点,就审计成果的利用和可操作性问题、审计报告的总体方向和架构问题、审计的切入点问题、审计项目的结合问题以及审计材料的组织方法问题等五个方面谈几点体会。

自2002年起实施的环西湖景区“免费开放”是杭州市委、市政府作出的一项重大举措。该项政策出台以后,在全国引起强烈反响,国内的许多景区景点也相继效仿杭州市的免费开放做法,但实施一段时间以后,大多无法维持,又回到收费的老路上,而且国内的许多景区还呈现出门票涨价之风,唯独杭州市坚持了自己的做法。免除门票以后景区管理部门依靠什么经济来源维持生存?是否加重了政府财政负担?“免费开放”的经济效应到底如何?这始终是政府关注、百姓关心的问题,也是近年来公共媒体、专家学者热议的焦点问题之一。但众多媒体的相关报道均由于缺乏准确的数据和完整的事实材料,而无法做出客观的结论。在这样的一个背景下,我们外开处在2006年对西湖“免费开放”政策进行了专项审计调查。

特点一:“免费西湖”项目是一个反映社会热点问题的绩效审计项目,选题紧扣社会热点,审计成果利用较好。我们体会,评价一个绩效审计项目是否成功,最终的结果就体现在审计成果的利用上。

该项目结束以后,向杭州市委、市政府主要领导提交了审计调查报告,市委书记给予了充分肯定:“调查非常及时,很有必要”,市长也专门作了批示。审计报告提出的审计建议全部被采用,西湖风景名胜区管委会专门制订了《西湖风景名胜区行政事业单位财务管理规定》、《西湖风景名胜区企事业单位商业网点内部招投标管理办法(试行)》等相关制度。中央电视台、新华社每日电讯、中国审计报、杭州日报等媒体专门作了报道,搜索国内相关网站有756个网页的内容引用了审计结果。不仅对审计报告反映的杭州市的成功做法和经验起到了推广作用,也扩大了审计影响,取得了较好的社会效应。从出成果的角度我们有2点体会:

一是对成果利用问题不仅要有预计而且要有设计。

我们在这里讲的成果不仅仅指项目能够查出多少违规违纪资金,也不仅仅是指审计整改工作如何到位,最关键的还是要看审计报告或审计信息能否引起上级和当地党委、政府部门或相关媒体的重视,也就是信息采用和领导批示情况。事实上,从审计项目质量评优、机关年度考核等功利角度来讲,领导批示和信息采用的成效分值占有很高的比重,是十分关键的内容。如果没有这些信息和批示,不管你在项目上花了多大的精力、查处了多大的违规违纪资金,都是无效劳动。

通常情况下,财务收支审计一般都是在审计项目实施结束以后,对审计反映的情况进行总结提炼考虑成果利用问题。往往会发现,有一些代表性、倾向性的情况由于事前没有考虑到或者是考虑的不够充分,导致现有审计材料不够深入、不够充分、不够丰满,一些很好的题材无法加以利用,或者需要再回头去进一步取证、充实,很被动。绩效审计要改变这种习惯做法,在选择项目题材和确定项目内容和重点时,对成果利用问题不仅要有预计,而且要有设计。如果预计很难出成果,即使是上级部署或是法定项目也没有必要在这个项目上去花费过多的人力和精力,实际上,我们一年做很多审计项目,也不可能每个项目都出成果。反之,如果预计会产生成果,就要对预计成果的材料取向问题进行周密的考虑和设计。

二是做绩效审计不可盲目浮躁,事先应充分论证操作是否可行问题。

绩效审计项目选题应当选择时效性强、材料收集方便、有促进改进的空间、部门愿意配合以及政府急于解决问题的典型项目。有一些课题不能轻易的被列为绩效审计项目,否则,审计项目难出成果,无法达到预期目标。比如:虽然是社会关注的热点问题,但由于体制等原因,目前无法根据审计建议进行整改或无法进行实质性整改的难点事项;涉及的审计范围和资金面过大而且缺乏被审计单位的支持合作的事项;涉及部门单位管理职能交叉复杂的事项;涉及资金使用预期目标不明确难以进行分析评价的事项;专业技术性太强又缺乏审计力量、技术手段支撑的事项等等,应尽量规避。

特点二:“免费西湖”项目是一个以反映正面成效为主的绩效审计项目,在项目的总体思路、材料的运用和报告的模式等多个方面有所改进。我们体会,创新是审计工作跟上时代发展步伐的基本保证,绩效审计项目要取得成功,必须要打破传统思维习惯,摆脱各种束缚,跳出老框框。

财务收支审计有公认的审计标准既现成的财经法规可以参照,而绩效审计还没有一个公认的适用各种情况的审计标准,它更多是审计人员作出的职业判断;(西方绩效审计做的很好,美国政府审计可以对导弹防御系统做绩效评估,那么,美国的导弹防御系统有绩效评价标准吗?事实上没有)财务收支审计的报告形式由审计准则将其固定,可变性较小,而绩效审计涉及的对象较复杂,审计报告的形式很难用一种统一的形式固定下来;财务收支审计关注资金用的“对不对”,主要起到查错纠弊和证明作用,而绩效审计既要关注资金用的“对不对”,更要关注资金用的“好不好”,所起的作用更具有建设性。所以,绩效审计没有固定的标准和模式,看起来是弊,实际上利大于弊,有更大的自由空间可以充分发挥我们的主观能动性,创造性的开展工作。对此我们有3点体会:

一是项目总体思路要打破传统的思维框框,既要敢于说“不”,也要善于说“是”。“免费西湖”调查项目打破了传统的查错纠弊的思维框框,把审计分析和评价的总体思路定在“是”(以肯定正面成效为主)的方面,同时在说透“是”的情况下,也实事求是的指出存在的主要问题,改变了原来审计分析和评价简单、格式化的工作思路和思维方式。

与财务收支审计查找罗列出几个问题不同,绩效审计反映问题有很强的系统性和整体性,无论是对某项政府性资金的管理使用情况进行绩效审计,还是对某项政府决策行为进行的绩效评估,都可能存在局部效益好整体效益差或者是局部效益差整体效益好、经济效益好社会效益差或者是经济效益差社会效益好、短期效益差长期效益好或者是短期效益好长期效益差等情况,审计报告就不能简单的以个别的、局部的问题给整体效益情况下结论,不能以偏概全,否则审计的客观公正性将受到质疑。绩效审计应当从全面的、整体的眼光去看问题,如果取得的绩效是正面的、主要的,就不能因局部的、个别的问题去否定整体效益,审计报告应当将主要篇幅放在正面的分析评价上,并将正面的东西加以总结肯定,同样可以出审计成果。

二是分析和评价的平台必须建立在财政财务数据基础之上,不能脱离这个基础过多的就非财政财务事项进行绩效评估。 “免费西湖”调查项目在收集整理分析财政财务数据的同时,还引用了一些非财政财务方面的数据材料。但是整个项目的绩效分析和评价的基础平台仍然以财政财务数据为主,引用综合经济和社会效益方面的数据材料与财政财务方面的数据材料是相互印证的。目前绩效审计工作存在一种现象,就是有些项目将非财政财务方面的绩效事项也作为审计对象,比如人力资源、工程质量、经济管理、社会效益等方面的绩效评价等等。虽然目前政府绩效审计尚无明确的定义,也不能完全否定就非财政财务事项进行绩效评价。但是,从《审计法》规定的审计内容和被审计单位应当提供的资料来看,审计机关既没有开展完全脱离财政财务收支活动的绩效审计的权力,被审计单位也没有提供与财政财务收支活动无关的资料的义务。因此,绩效审计还不能完全脱离财政财务这个基础,如果单独就非财政财务方面的事项进行绩效评价,既超越了相关审计法规赋予审计机关的职责范围,也会因审计标准、审计能力、手段和方法等方面的原因造成审计风险。

三是审计报告在不违反相关审计准则的前提下,在撰写方法上应当采取灵活的方式。传统审计报告格式主要是三段论:基本情况(主要反映被审计单位的财政财务收支情况)+存在问题(主要指出问题加上违反规定)+审计处理意见和建议,在这种格式下审计报告的主要篇幅放在反映问题上。我们认为,这种格式不能够完全适应所有绩效审计项目。绩效审计重在分析评价,无论是反映负面问题还是反映正面成效情况,在对某一事项进行问题定性的情况下,必须进一步分析问题造成的结果、分析问题产生的原因、分析问题发展的趋势,绩效审计还要客观,既要肯定正面成绩又要指出负面问题。因此,绩效审计报告的内容应将主要篇幅放在分析评价上。由此可见,绩效审计报告不能完全按照传统审计报告的模式去撰写,应当采取灵活的方式。

特点三:“免费西湖”项目是一个政府政策评估类型的绩效审计项目,由于切入点准确,审计目标实现程度相对较高。我们体会,绩效审计特别是对涉及某一领域、某一行业或者是对政府决策行为的效应问题进行绩效审计,通常涵盖了当地社会与经济的各个领域,(受审计范围、手段和资源条件的限制,在目前情况下我们审计机关还不可能对政府性资金或者是政府决策行为的全部效益情况作出全面的分析与评价。那么,从何处着手?如何选材、取材和用材?)必须在审计实施前找到一个切入点或者说是突破口。(否则,切入点不准就容易导致选择材料的取向发生偏差,审计重点容易出现“散”、“乱”情况,最终无法实现审计目标。)

我们做的“免费西湖”绩效审计项目是一个政府政策评估类型的绩效审计项目,可以讲环西湖景区对外免费开发这项政策所产生的效益涵盖了社会与经济的各个领域,它的内容涉及财政税收、旅游经济、商业发展、环境保护、城市经营(如城市形象、品牌效应)等等方面的绩效评价问题;它的对象涉及省、市、区三级财政税务部门(对税收的影响涉及三级所属企业)、旅游管理部门、商业主管部门等众多的审计对象;它的范围涉及西湖免费开放前后众多年度的财政财务数据的收集与分析。有这么多的审计内容、审计对象和审计范围,要全部进行审计显然是不可能的。

通过审前调查,经过详细的研究分析后,我们将西湖各景点门票收取和日常养护管理的灵隐管理处等17家事业单位确定为主要调查对象,因为他们是受免费开放影响最直接的利益相关者;将这些单位的财务盈亏结果作为审计内容的切入点。审计的时间范围确定为3个会计年度,以免费开放前的2002年度为起点、实施三年后的2005年度为终点,将这两个起点和终点作为切入点。在项目实施过程中,始终紧扣绩效这个主题,从多个角度分析评价免费开放所产生的效益情况,从而较高程度的实现了“客观反映免费开放重大举措所取得的各个方面的成就和经验”的审计工作目标。

我们体会到,对于审计的切入点问题,绩效审计与财务收支审计存在很大的区别:

一是审计内容的切入点:财务收支审计主要是沿着资金的走向从起点入手,注重审查资金的管理使用过程中存在的合规合法性问题;而绩效审计恰好相反,主要是从资金的使用终点(效果)入手,先分析评判效果的好坏,然后再反向通过审查资金管理使用的各个环节的情况分析问题原因,也就是说资金管理使用过程的审计是为了分析资金使用结果服务的。比如去年省厅万里清水河道专项审计调查项目,审计内容的切入点不是放在资金的各个管理环节,而是准确抓住了政府资金投入的最终结果“清水”这个关键内容,如果这个项目把资金的管理使用过程中存在的问题作为主题,无非是一些资金闲置、使用不当等浅层次的问题,就不会产生这么大的影响。因此,绩效审计内容的切入点:应以项目审计目标为导向,将政府决策或资金投向的最终结果是否达到预期目标作为关键内容。

二是审计对象的切入点:财务收支审计的被审计对象一般针对具体单一的部门或单位,无需考虑切入点问题。而绩效审计有些项目涉及被审计部门或单位众多,既要解决“面”的问题,又要突出“重点”问题,还有考虑审计“力量”问题,如何合理确定审计对象就需要作出评估判断(要考虑撒出去的网要收的拢,不能眉毛胡子一把抓,大大小小通吃)。因此,绩效审计对象的切入点应以样本单位的重要性和代表性为导向,将直接利益相关者作为重点对象。

三是审计范围的切入点:这里讲的审计范围是指审计的时间范围,财务收支审计一般以一个会计年度(经济责任审计以任职期限)作为审计的时间范围,无需考虑时间的切入点问题。我们经常强调要突出审计重点和讲究审计方法,唯独比较容易忽视审计的时间范围问题,我认为对于绩效审计这个问题很重要。因为,一项政府性资金的投入或是一个政府决策行为产生的效益和存在的问题大都不会是在短时间内就会体现,往往需要一定的周期才能产生,审计的时间范围需要选择若干个会计年度才能作出客观公正的评价。因此,绩效审计范围的切入点应以数据的可比性和客观性为导向,将审计范围设置在一个合理的时间段内。

特点四:“免费西湖”项目是一个附带式的绩效审计项目,审计成本相对低廉。我们体会,做好绩效审计与相关审计项目有效结合这篇文章,不仅可以提高审计效率扩大审计成果,而且也能够有效解决审计力量不足与审计任务过重的矛盾。

在目前真实、合法性还没有解决的情况下,如果我们要单独把常规的财务收支审计、经济责任审计等项目做成绩效审计项目,条件是不成熟的。比如,对西湖风景名胜区管委会的经济责任审计,它有几个亿的财政收支规模,近百项不同性质的资金安排,几十个亿的国有资产,40多个直属行政事业及企业单位。既要查错纠弊,又要对名胜区管委会庞大复杂的经济活动进行效益分析评价,内容实在太多,现有审计力量根本无法实现,换个角度讲,即使是做到了,项目的审计报告篇幅也要有上万个字才能表达清楚,我想这样的审计报告没几个领导会感兴趣。

“免费西湖”调查项目是结合了西湖风景名胜区经济责任审计进行的。这个审计项目在程序上有所简化,我们没有单独立项、没有单独发审计通知书、没有单独组成审计组,所有程序全部做到与经济责任审计紧密结合,审计报告的许多数据直接取自于常规经济责任审计获得的证据材料,审计建议部分反映的问题也是在财务收支审计发现问题的诸多材料基础上综合而成。目前,我们地方审计机关面临的一个主要困难是人手少而项目数量多的矛盾,特别是地方组织部门交办的经济责任审计项目占有较高的比重。为有效解决审计力量不足与审计任务较重的矛盾,我们审计部门应适时转换工作思路,采取灵活的审计方式,特别是要做好绩效审计与相关项目审计结合这篇文章。可以结合常规财政财务收支或者是经济责任审计项目,从被审计单位整体经济活动中抽取某个或几个与经济事项密切相关的事项进行专题调查研究。这些专题可大可小、可简可繁,进退比较方便。我们外开处在去年就结合经济责任审计项目搞了多个附带式的审计项目,成果利用的效果非常好。比如,去年我们在实施市人防办经济责任审计项目时,结合项目对人防结建资产的国有属性问题进行了专项调查,审计信息被省政府采用后报送到国务院办公厅,审计成果得到充分利用。

特点五:“免费西湖”项目是一个采用专项调查方式进行的绩效审计项目,在材料组织方面思路清晰、方法得当,审计报告内容比较充实。我们体会到,绩效审计成功与否,在很大程度上取决于审计证据既材料的组织工作是否到位。

“免费西湖”调查项目我们还出了一个副产品,就是与理论研讨紧密结合,根据这个项目的主要做法,主要从审计证据材料的选择、收集和使用的方法问题进行了一些理性思考,撰写完成了《专项审计调查方法》的研究课题,实现了成果利用最大化的目标。

我们做财务收支审计项目,受职业习惯影响一般将主要精力放在实施阶段的账务审查上,边审边查总能查出几个问题可以交差,相对而言对于审前准备阶段的工作、分析性复核等审计方法的运用等方面大多是走走形式而已。通过“免费西湖”这个调查项目,我们体会到,要想做好绩效审计,就不能够按照原来做财务收支审计的套路去做,必须高度重视各个阶段特别是审前准备阶段的工作,对审计证据材料的组织工作必须遵循一定的审计程序和技术方法。我们作为业务部门的主要负责人,对于项目审计各个阶段的每一个步骤,在主要问题上都必须把好关,必须有一个清晰的工作思路。比如讲:

在审计准备阶段,我们需要理清思路的重点问题是,通过评估判断,事先要确定好报告的总体思路;通过问题假设,事先要设置好报告的主体架构;通过表格设计,事先要搭建好报告的数据分析平台。

在审计实施阶段,我们需要把好关口的问题是,怎样通过典型材料取证,进一步充实报告的主体内容;怎样通过账外材料的调查,追根溯源,分析问题的根源所在;怎样选择引用数据,节省工作成本,提高审计效率;是否需要借用外部力量,降低专业技术性问题的风险程度。

在审计终结阶段,我们需要重点把好报告文字关,通过材料的整理分析、归类编辑达到提升报告质量、层次的目的。要按“要素齐全”原则取舍材料,绩效审计不是财务收支审计,不是简单的罗列几个问题,也不是问题越多越好,对于那些次要的、个别的、不影响整体评价的问题要舍得放弃。