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立足区情 分类推进 走西湖特色绩效审计之路

发布日期: 2008- 11- 07 16: 07 访问次数: 信息来源: 市审计局

  一、立足区情,实现思维方式的主动转型。

  西湖区总面积312平方公里,下辖6个街道、7个乡镇,常驻人口69万人,外来人口26万人。2006年全区实现财政总收入35.27亿,地方财政收入19.8亿,位居全省90个县市区的第十位。区第七次党代会提出了“大力发展三大经济 ,全面构建和谐西湖,打造生活品质之区”的奋斗目标,坚持推进新型城市化和建设新农村两手抓,以加快四大区块的建设与发展为重点,主导发展现代服务业和高新技术产业,不断提高全区人民群众环境生活品质。建设休闲旅游胜地、城乡一体化示范区、生态建设示范区。具体而言就是力争到2011年,全区地区生产总值达到380亿元,年均增长12%,财政收入和地方财政收入分别达到70亿元和40亿元,年均增长15%。同时,旅游休闲经济得到较快发展,大旅游产业占现代服务业总量达到40%以上。高校经济逐步形成,区校合作日趋紧密,自主创新能力不断增强。省会经济集聚效应明显,黄龙国际商务区和文三路电子信息街区的知名度和竞争力不断提高。以“三大经济”为主的第三产业对我区地方财政的贡献率保持在82%以上。据不完全统计,2007年全区国家建设项目的投资额就达127亿元。面对这种“大建设、大投入、大发展”的良好机遇期,西湖审计人首先就要从思维方式上主动转型。

  第一,要由为管理服务的思维向为建设和管理服务并重的思维转变。当前,西湖区的发展已经进入了一个全新的时期。新形势要求我们进一步从原来的以为管理型政府服务为主,向现在的建设与管理并重的政府服务转移。不仅要懂财经法规,更要在建设、管理的过程中提出建议,解决问题。

  第二,要由被动型思维向主动型思维转变。要实现打造生活品质之区的目标,要抓好省厅市局提出的“加快审计转型年”的工作,除了不折不扣地落实市省厅市局和区委、区政府的各项决策、工作部署以外,更需要我们审计人不断创新思路,提高工作的前瞻性和主动性,主动参与到各个重点项目和重点建设中去。

  第三,要由单一型思维向多元化思维转变。要提高西湖审计的综合竞争力,加快转型步伐,要求我们的发展观念、发展手段要加快从单一型向多元化转变,实现多元化发展。重点是要从原来的内生型向外生型、内生型并重转移。既要发挥好审计局三科一室的作用,也要充分发挥好两个中心的优势,整合好已成立的27个内审机构127名内审干部和社会中介的有效人力资源,通过制度创新,方法创新,实现多元化管理。

  二、勇于实践,分类推进西湖特色绩效审计。

  2005年西湖区审计局组织实施了第一个政府绩效审计项目,即对西湖科技经济区块总体运行的审计调查,受到了区政府主要领导的好评,促进了该区块经济健康持续的发展,审计在有所作为中实现了审计价值。两年多来,西湖审计逐步从传统审计向绩效审计转型,逐年加大绩效审计与调查的力度,到2007年绩效审计与调查的比重已占到全年审计任务近40%左右,在实践中探索创新,取得了一定成效。

  (一)    主要成效:

  1、拓展了审计发展的空间。从近几年西湖区财政同级审审计情况看,我区财政在推行部门综合预算、项目经费财政直付、日常性教育经费上收到区级层面,逐步形成了财政支出管理机制。吃饭与建设矛盾、乡镇街道财政不平衡矛盾、法定增长矛盾,使得财政资金在分配过程中不能统筹兼顾。增加的财政收入是否能合理反馈到社会各项公益事业中,如对于困难乡镇、地区的扶助,对于弱势群体的救助,对于三农问题的扶持,对于教育、就业和社会保障、公共卫生等经济发展薄弱环节是否倾斜,都是我们审计应考虑的重点。通过两年来的绩效审计,使我们的审计工作在实践中日趋成熟,将原来零星的预算内、外资金、基金、政府负债、投融资资金、社会保障资金串成了完整的审计“项链”,审计范围、对象、内容、形式都发生了质的转变,在原来单一的反复查账中找到了新的亮点,审计发展的瓶颈突破了,从财务收支审计转为了政府责任审计。    

  2、提高了审计人员的能力。我局审计人员总体素质较好,传统的财经审计能力相对较强,但在计算机运用能力、提出宏观建议能力、前瞻性思维能力等方面与各地相比,与现实发展需要相比,还有很大差距。近年来通过树立“小干部能干大事”的理念,采取“培训+实践=成果”的倒逼方式,分科室落实“七个一”精品工程,做到每个业务干部都会运用AO采集数据,骨干能提出要求并分析数据,专人能根据要求编写程序,审计组能形成有效的审计证据,提出并落实政策与建议。通过实践,审计人员积累了经验,更新了知识,提高了能力,从业务外行转为相对的内行。

  3、促进了政府部门健全管理机制。我们从2005年起就注重抓好审计整改这一重要环节,开展绩效审计的目的就是能促使全区各有关部门健全管理机制、改进管理方法、提高管理水平。这一做法,受到各审计单位的积极配合,认真整改,成效明显,审计从查账人转为制度建设者。

  如全局组织了在审计意见反馈后,对2005年至2006年20个重点审计项目的整改情况进行了集中回访,回访显示,各被审计单位应缴财政金额267万元已全额上缴,出台了内部管理制度8个,清理各类应收账款4162万元,整改效果明显。具体而言,一是进一步提高财政统筹平衡能力。2006年为规范政府非税收入征收管理,区政府出台了《西湖区政府非税收入管理暂行办法》,逐步把行政事业等单位非税收入纳入预算管理,当年上划1720.45万元到区基金管理专户。二是进一步推进乡镇街道预算改革。区政府在推进乡镇、街道细化编制部门综合预算的同时,建立健全了乡镇街道预算管理监督机制。区财政制定出台了《关于印发街道财政预算调整事项审批表式的通知》,通过规范乡镇街道预算调整程序,建立了乡镇街道部门预算执行季报制度,督促乡镇街道严格执行预算。各乡镇、街道出台了一系列加强部门预决算管理规定,如周浦乡出台了《关于进一步规范周浦乡财务管理若干意见》,完善了对财政资金、票据、预算收支、往来款、工程项目的管理。三是进一步强化预算执行的管理。针对审计反映的街道对社区经费管理问题,区政府制定了《西湖区社区经费管理办法》,就社区经费的管理原则、机构人员配置、专项资金使用等进行了明确;区财政局完善了国库集中支付方式,加强支付审核,实行项目即时追减,2006年通过国库集中支付追减预算内项目经费1033万元,追减预算外项目经费132.74万元。区民政局根据审计意见出台了《西湖区最低生活保障听证制度》,较好地解决“错保、漏保”问题,被省民政厅列为先进典型;区教育局根据审计发现的代管款项清理不及时等问题,出台了代管经费、固定资产管理、学校食堂管理等制度。四是进一步完善支付管理制度。区政府制定出台了福利费、招待费等管理办法,规范全区支出标准和发放范围,适当平衡部门收入水平。三墩镇、留下镇、翠苑街道等单位也出台了一系列相关经费支出管理办法,有效抑制了各关不规范支出,提高了财政资金的使用效益。

  4、取得了良好的社会效应。这两年,不仅是关系到百姓的背街小巷、一纵三横等重点建设项目通过绩效审计加强了管理,提高了资金使用效益,我们更把视野投向了部门综合预算的执行、“千村示范万村整治”、新农村建设、科技三项经费的使用等财政投入多、百姓关注多的专项绩效项目,在今年的人大常委会上引起了热烈讨论,并充分肯定了我们以全部政府性资金为主线,加大绩效审计力度取得的成绩。同时,通过《西湖报》、《审计信息》等媒体形式对外、对内宣传,得到公认,西湖审计在今年的满意单位评选中位居前列,又向前三步,连续三年获得区委颁发的“先进基层党组织”称号,今年被市委市政府评为“西溪湿地建设工程最佳配合单位”。

  (二)   主要做法:“334”工程

  1、  搭建“三个”绩效审计的平台:一是建立“四网两库”的数据分析平台。我区实现了部门预算和所有专项资金的国库集中制度,所有单位实行会计联网并完善了“金财”工程,使绩效评价成为可能。在此条件基础上,我们在全区建立了政府内网(省市区对接)、外网(英特网)、财政网(与国库集中支付中心对接)、内审网(与27个内审机构信息对接)以及法规库、审计对象数据库,使得运用“AO”计算机辅助审计有了良好的分析平台基础;二是建立工作协调机制平台。针对政府在财政管理中的口径、范围、标准,以区人大、区政府的名义发文确定相应管理办法,如区人大常委会《关于加强乡镇人大财政监督工作意见》《关于加强街道财政监督的意见》,建立了人大、区府班办、审计、财政、监察等单位参加的绩效审计联系制度,协调调查与督察,并进行问责追究。三是建立财政绩效审计制度平台。区财政部门建立了较为科学合理的预算定额和支出标准,区政府采纳审计建议,这两年陆续出台了《关于进一步规范财政专项资金管理和使用若干意见》,《西湖区扶持企业发展专项资金管理办法》等10个制度,为绩效审计评价,数据的确认比较搭建了有效的制度平台。

  2、把握“三个”绩效审计的重点:一是财政支出管理作为审计重点。从预算编制入手审查预算安排是否符合公共财政要求;是否重视支出的总量控制与当地经济发展水平一致;支出运行机制是否规范,符合国库集中支付等支出制度,促进优化资源配置,完善管理制度。二是公共行政管理成本作为审计重点。我们结合部门工作目标完成情况,对人、财、物进行延伸,评价其经济性,是否体现“成本-效益”原则。三是公共建设支出项目作为审计重点。我们对立项的科学性、项目建设进度、资金管理使用制度、建设成本作为重点,减少损失浪费。

  3、实现“四类”绩效审计的目标管理。我局将绩效审计根据区情分为四类,即预算执行绩效审计、专项资金绩效审计、政府投资项目绩效审计和民生事业项目绩效审计,针对不同类型,年初就有所侧重实现目标管理。如:预算执行绩效审计要提高预算编制的科学性,预算执行的刚性,提高部门预算管理的水平,从而提高财政资金使用效益;如专项资金绩效审计要延伸到专项资金的最终端,分析政策或制度设计上的漏洞,促进政策落实到位;如政府投资项目绩效审计要在跟踪过程中提出审计建议函,促进建设方、施工方、监理方规范管理,科学决策,提高效益;如民生事业项目绩效审计,要完善政策、评价群众受惠度、满意度,来提高效益。

  (三)   分类推进绩效审计的重点内容

  1、 预算执行绩效审计 :近两年我们以“全局干部务虚会”的形式,剖析了我区财政同级审中存在的差距,发现2005年的财政同级审存在:一是定位不够清晰。财政同级审受人大的委托,对政府收支的规范性、合规性、效益性进行监督,但是在具体审计过程中,没有自觉地站在人大的角度、高度看待政府的收支行为,不能很好地从资金使用的依据、支出的合规、支付的合理性去把握,从微观入手,宏观分析的大局意识不强。就事论事、就账论账比较多,综合分析比较少。二是整体意识不强。近几年在同级审审计过程中,我们也对我区的全部政府性资金开展审计,即预算内资金、基金、预算外资金、部门预算外资金、政府采购、政府性负债,但是却没有从整体性出发,对这些政府性资金进行整合,而是你是你,我是我,“单兵作战”,没有很好地发挥团队作战的集体战果。也就没有从充分的数据中准确计算出我区当年政府可用财力,当年可用财力支出结构。三是绩效意识淡薄。我局从2004年开始,尝试并一直探索着对部门预算执行审计,从最早的对计经、司法及农业局开始,到对10个上会部门开展预算执行审计,但在审计目标、审计内容、审计方法上均与绩效审计目标要求还存在一定差距。

  怎么办?我们在今年的同级审中尝试了以全部政府性资金为主线,将预算内外资金全部纳入审计监督,具体内容包括:

  一是对政府全部财政性单项资金的来源、支出、使用方向进行逐一审计基础上,整合全部政府性资金的收入来源,支出结构,准确计算区域政府全年可用财力,从而在宏观上把握住区域经济发展脉络;

  二是剖析在经济发展过程中,作为政府(财政)部门,为纳税人提供了哪些公共产品和服务,是不是履行了政府应该履行的责任,在履行责任过程中,资金管理模式是否健全有效,资金决策程序是否科学合法,资金使用效果是否经济。

  三是“揭露问题,分析透彻”,跳出审计就事论事的框框,注重对问题产生的成因、背景作深层次分析,在分析过程中提炼审计成果,从而在“围绕中心、服务大局”中更好地发挥好审计监督在促进宏观管理方面的作用,向人大常委会递交的满意审计“答卷”,不断提升审计工作的层次和水平,受到了人大常委会的一致好评。

  如:2006年的区本级财政预算执行审计以区本级全部政府性资金为主线, 以全部政府性资金的收入、支出、管理控制和重大支出绩效为基础,重点对2006年度区财政决算、国有土地、政府性投资项目、社会保障资金、政府负债、国有资产管理等内容开展了审计。从支出结构重点分析看,我区财政用于社会经济发展支出、社会事业发展支出和公共服务与安全支出分别占总支出比例的78.68%、14.98%和6.34%,财政职能向薄弱地区有所倾斜。06年安排周浦袁浦发展专项资金1600万元,袁浦镇消赤补助949万元,在一定程度上改善了当地人民的生产生活条件,促进了薄弱乡镇的经济社会发展。同时也反映了在预算编制与执行、专项经费管理、政府投资项目管理和新型农村合作医疗基金管理等方面不同程度存在一些问题。

  通过一组数据,一组图表反映存在的现状与问题

  2、专项资金绩效审计:这两年主要开展了国有土地出让金、福利彩票公益金、社会保障基金、科技三项经费、教育资金、农林水利建设资金、卫生资金、扶持上泗地区发展资金、中小企业担保中心资金、新农村建设资金等二十多项我区各部门及相关事业单位管理使用的专用资金,通过分析存在的问题,提出建议,促使区政府出台了《关于进一步规范财政专项资金管理和使用若干意见》,《西湖区扶持企业发展专项资金管理办法》、《上级转拨财政专项资金预算管理办法》、《关于进一步完善政府采购制度的实施意见》、《西湖区社区经费管理办法》、《西湖区政府投资基本建设项目计划管理办法(试行)》、《西湖区政府投资基本建设项目资金管理办法(试行)》等近10个区级管理层面的制度出台,加大了监管力度,提高了专项资金的使用效益。(详细案例见社区经费管理的绩效调查,附件3)

  3、政府投资项目绩效审计。近年我局先后对一口两路、三大集镇、背街小巷、古墩路等近60亿的资金开展了绩效审计,覆盖面涉及到教育、城建、科技园区、集镇改造等8个大类,揭露了建设程序、管理不规范等重大问题,为我区政府投资绩效起到了较好的监管作用。我局对项目按资金用途、资金来源及建设环节三方面进行分类,“分用途、分资金、分环节”实施专项审计调查,促进政府部门加强宏观管理,完善法规制度。如在背街小巷、古墩路等项目审计中,密切关注群众利益:立项决策是否科学;建设管理是否高效;建设效果是否满意;如在集镇建设、农转居公寓等项目审计中做到3个关注:关注征地拆迁补偿资金使用管理情况,促进维护失地农民利益;关注国家土地政策的贯彻执行情况,促进土地资源合理利用;关注农居建设专项资金筹集及使用情况,促进提高涉农资金使用效益。(详见背街小巷案例,附件1)

  4、民生事业项目绩效审计。今年我们对民生项目进行了尝试,主要涉及农村建设、社会保障、教育、公共卫生等领域。如在“千村示范、万村整治”项目中,我们着重对政府扶持力度、项目补助形式、长效管理办法、村级负债情况等进行分析,既肯定改善村容村貌的成绩,又剖析从省级到地方的制度设计问题,受到区主要领导的好评,引起了人大委员的重点关注。

  (四)    几点体会:

  1、合理选择项目是做好绩效审计的前提。我局树立“项目不在做多而在做精”的理念,打造“七个一”审计精品工程,从选项入手,在对全区审计对象均相对了解的基础上,结合区政府工作重心,社会与群众关心的热点,年初就确定四大类绩效审计的初步项目,并进行充分的审前调查,如区卫生局系统管理绩效审计项目,我们从机构设置、医院投入情况、药品限价政策执行情况、基层医院财政补助、基层收入来源及使用情况、制度建设情况等六个方面开展了详细的审前调查。在此基础上,审计组将本次财政财务收支审计总体目标确定为:从部门预算执行入手,剖析作为医疗机构的主管部门,在依法履行监督管理职能中,其职责履行是否到位,有否存在“错位”、“缺位”问题,从而对存在问题进行深入分析中提出完善管理机制,促进全区卫生事业健康发展。

  2、 科学整合审计资源是做好绩效审计的保证。绩效审计要求审计人员除了有一定的专业技术能力外,更强调综合分析和提出具有当地可操作性建议的能力。按照我局本级现有的人力资源水平,只有骨干审计人员能担当此重任。怎么办?一是围绕区重点建设项目,在加强跟踪审计、转变审计组织方式上下功夫。 通过借助外力,推行国家建设项目审计组织方式的改革。出台制度规范审计组织方式,提高审计工作的规范性及效率。推行中介机构参与审计资格的准入制度,通过公开招投标选择8至10家执业质量高、社会信誉好的中介机构参与我区的国家建设项目审计。推行对中介机构审计质量、审计风险的控制制度,逐步健全业务质量考核制度,加强廉政制度建设,明确参与审计责任。二是充分运用内审资源,在加强指导上下功夫。将内审干部上挂专项审计调查,今年我局发文推出了内审协审制度,让有专业特长的内审干部对乡镇、重点部门、街道的专项资金,如社区经费、教育经费、建设专项资金、土地补偿专项资金、劳动保障资金等进行审计调查,从中发现共性问题,提出解决的办法。同时做好内审成果运用到国家审计报告中的文章。三是加快信息化步伐,在提高计算机审计的自主创新能力上下功夫。积极推进金审工程的二期和三期建设,在现有现场审计实施系统(AO)和“一拖N”审计管理系统(OA)的基础上,推进与国库集中支付中心等单位的联网审计工作,全面提高计算机应用水平,提高审计效率,聘请区信息中心人员帮助加强自主的小软件开发。四是与高校联姻,在审计理论的创新与提升上下功夫。我们结合局年度课题安排,分科室招标,局领导主动牵头,与浙工大、财院联合成立课题组,并确保专项经费,加大审计理论的研究,从而提高今后绩效审计的质量。

  3、创新方法理念是做好绩效审计的关键。思路决定出路。绩效审计在我国虽还处于探索发展阶段,但是随着各项改革的深入推进,百姓民主意识的不断增强,各级党委政府和群众对政府资金的使用,用在哪里,用得怎么样,效果如何,使用是否到位必将越来越关注,要求审计在关注真实性、合法性基础上,关注资金使用效果和效率。因此,我们认识到必须跳出传统财务收支审计模式,在计划立项、目标定位、审前调查、方案编制、取证、分析、评价、报告等各个阶段均体现了绩效审计理念。但光有好的理念还不够,必须要有有效的手段来实现。我们在实践中除采用传统的观察、审阅、查询、计算分析外,还运用了绩效审计特殊的收集证据方法:如调查法,以问卷形式设计下发各有关企业,表格内容围绕2005、2006两年由于扶持政策因素产生的财政资金流入及本企业上交国家税费的变化情况,以便综合分析被扶持企业对地方财政的贡献率。案例研究,通过选择一个或若干个对象作为案例进行研究,以便对审计事项进行深入的调查和分析。利用文献资料和公共数据,阅读与审计项目相关领域的研究报告、书籍和文章等或通过已往的审计和评估资料,以获取相关的重要信息。访谈法,通过对话来探究信息,采用交互方式获取信息,应用比较灵活,在了解情况、发现问题、观点和看法基础上,探究有关事项的根源和真相。(详见社区经费的调查案例,附件3)

  4、深化审计成果是做好绩效审计的方向。效益审计的最终目的是促进被审计单位更好地纠正问题、改进工作、提高水平、增进效益。我局审计人员没有仅仅停留在揭露问题阶段,而是对存在问题展开认真分析、提炼,积极以审计信息、简报等形式进行反映,深化了审计成果,扩大了审计影响。同时,审计人员积极提出改进管理工作的建议,并密切关注、监督被审计单位整改情况,取得良好的工作成效。如卫生系统的管理审计项目,通过审计提出建议六条,并且(一)促成区政府出台制度2项

  1、针对审计中发现的财政直付专项资金核算管理不规范问题,区政府出台了《关于印发进一步规范专项资金财政直接支付若干规定的通知》(西政办[2006]60号);

  2、针对审计中发现社区站点普遍亏损的问题,区政府出台了《关于印发西湖区社区卫生服务机构收支两条线试点工作实施意见的通知》(西政办[2007]19号)。

  (二)相关信息和报告得到省级及区委、区政府领导批示

  1、《社区卫生服务站点建设亟待引起重视》被省级领导批示。

  2、高乙梁书记在《关于区卫生局2002年1月至2004年12月财政收支审计报告》上的批示:“请迈永、妙兴同志阅”。

  3、许迈永区长在《关于区卫生局2002年1月至2004年12月财政收支审计报告》批示:“请区卫生局按审计要求,提出整改意见报区府办公室”。(许迈永批示件65号)

  4、许迈永区长在《加强专项资金核算管理不容忽视》信息上批示:“请财政局认真研究,提出一个加强专项资金核算操作办法,报区政府办批转执行。”(区政府抄告单第37号)

  (三)从不同角度撰写的审计信息被多方采用

  审计信息专报1篇:

  ——针对社区服务站点建设过程中存在的困难,撰写的《社区卫生服务站点亏损现象应引起重视》被杭州政务《情况专报》采用;并分别被杭州审计信息、浙江审计信息采用。

  其他采用情况:

  ⑴针对审计中发现的专项资金核算欠规范、完整现状,撰写的《西湖区部分专项资金会计核算不规范》分别被杭州审计信息、浙江审计信息采用;

  ⑶针对审计调查中发现的体制不同导致医院之间不平衡问题,撰写的《西湖反映基层医院有“三难”》被杭州审计信息、浙江审计信息采用;

  ⑷针对审计过程中发现的主管部门未及时足额转拨财政预算资金问题,撰写的《财政资金再分配过程中约束监督机制亟待建立和完善》被浙江审计信息采用;

  ⑸针对一级单位对财政预算资金在分配过程中存在随意性问题,撰写的《部门预算需加大刚性约束》被中国审计报采用。

  (四)审计反映问题被写入人大工作报告

  ——审计中发现专项资金核算不规范问题被《关于西湖区本级2005年度财政预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》采纳。

  (五)被审计单位对存在问题积极整改

  ⑴针对审计中发现卫生局本级未及时足额拨付下属直属医院经费问题,区卫生局积极采纳审计建议,于2006年对直属医院经费进行了明确并以通知形式下拨到各基层医院;

  ⑵针对审计中发现专项资金核算不规范问题,区卫生局积极采纳审计建议,于2006年对专项经费进行细分与具体化,确保专项资金不仅专款专用,而且进行专项核算。对安排经费以通知形式进行具体明确。

  三、         三点建议,展望绩效审计更美好的明天

  1、需要建立相对统一的具有分类指导意义的绩效审计操作规范。目前,由于缺乏相对统一的绩效审计操作规范,我们在开展四大类项目的绩效审计时,往往依托审计组人员的经验摸索开展,审计成效的整体把握建立在审计局领导对项目的认知度和专业能力上。建议:是否全省在总结各地经验的基础上,建立与领导干部经济责任审计操作规范相匹配的分类指导操作规范,以提高审计质量,防范审计风险。

  2、需要建立符合各地区实际的绩效评价体系。由于各地所处的经济社会发展环境不同,所选择审计项目的行业与我们也大相径庭,同时由于基层局相对人手少、任务重,许多省市同步项目都安排在上半年(初步统计上半年同步项目占全年任务的三分之一),建议:能否将同步项目中适合做绩效审计的,适当安排一些在下半年,便于做深做细;绩效审计理念要体现在报告中的每一方面,但不必拘泥于形式,不需单独设置绩效分析的篇幅。“无形胜有形”;同时能有相对于县市长经济责任审计的“五指标”,在实践中不断总结出符合区情的纵向横向指标,加以推广,完善评价体系。

  3、需要加快审计人员运用计算机辅助审计的步伐。时不我待,“AO”08版升级后如何更有效与审计人员运用的结合,如何在实践中提高计算机辅助审计的水平,加强学习与培训,加强交流与开发,提升审计的绩效,是未来审计人不断探索的课题!

  

     西湖区审计局

                 二○○七年六月十六日