杭州市审计局   行政事业审计处

近年来，我局提出“局局有特色、处处有精品”的审计项目创优活动。作为一个业务处室，我们根据公共财政体制改革现状和行政事业单位特点，采取各种措施，努力提高审计项目质量，取得了一些成绩，在审计深度和力度方面也作了一些积极的探索。

一、粗浅认识

当前，加大行政事业审计的深度和力度，既有内、外需要，也有现实可能。

（一）加大审计的深度和力度，是纳税（费）人对行事审计工作的客观需要

行事口所对应的审计对象主要是国家财政性资金所保障的部门和国家事业单位，其所使用的财政性资金，主要来自于纳税（费）人的税收收入和非税收入，因此，严格来说，在公共财政框架下，纳税（费）人是财政性资金的所有者，各政府部门、国家事业单位只是资金的使用者和政府公务的具体承担者。纳税（费）人与审计机关之间，存在着委托监督-代理监督的关系。这种关系的本质，要求审计机关认真履行好代理监督的职责，监督政府部门、事业单位按照纳税人的意愿来合理支配和使用公共财政资金，保障财政资金分配使用的经济性、效率性和有效性。因此，要求行事审计工作不仅要监督好财政资金用的对不对，更要关注财政资金用的好不好；不仅要依法查处与纳税（费）人意愿背道而驰的各种违纪违规问题，更要帮助分析问题产生的根源，找出制度、机制、体制上存在的缺陷，以利于从根本上解决问题。

（二）加大审计深度和力度，是行政事业审计工作自身发展的内在需要。

实行部门预算和会计集中核算后，一些行政事业单位为逃避核算中心的会计监督，采取私设“小金库”、违规违纪行为“下沉”下属单位和转移其他相关单位等手段谋求小团体利益，如有些单位与关联单位商定，将应收的管理费、租金、投资分红等收入不纳入核算中心，直接在对方单位列支。违规违纪行为更加隐蔽，加大了审计查处违纪问题难度加大，行事审计风险增大。加上我市逐步推行的审计结果公告制度，涉及对象也主要是掌握、使用公共财政资金的国家机关和承担一定政府职能的国家事业单位，这对行政事业审计工作的深度、力度、质量提出了更高的要求。

（三）审计目标考核制度的完善和审计信息化工作的不断推进为加大审计深度、力度提供了现实条件。

一是我局逐年减少了审计项目数量上的要求，审计工作考核体系逐步从任务型向质量型转变。

二是计算机审计的推广和应用，为我处加大审计深度、广度创造了有利条件。

二、初步实践

（一）确立3个意识

以审计需求为导向，确立以下3个意识：

1．增强“守土有责”的意识。针对近几年部分行政事业单位出现侵占转移财政资金、公款私款等现象有所抬头的趋势，要求全处每个审计人员树立强烈的“守土有责”的使命感和责任感，注意发现大案要案线索，敢于较真和碰硬，对侵占挪用、公款私存等重大违纪违法问题一查到底，追究责任人责任，决不手软。几年来行事审计的实践证明，许多案件的查处都与审计人员敢于顶住压力，穷追不舍的敬业精神分不开，是审计人员政治上过硬，敢于坚持原则的表现。

2．增强“宏观审计”意识。以往行事审计工作较多地局限于一个单位一个单位地审，审计结果反映某一单位微观方面的问题较多，审计结果缺乏宏观性、综合性背景，在一定程度上影响了审计项目的质量。近年来，行事审计逐步跳出了微观审计的圈子，注意从过去以某一单位为对象的微观审计为主向以某一事项为内容的宏观审计为主的转变，更多地从宏观层面把握，选择一些领导担心、群众关注的普遍性、倾向性事项开展审计或调查。

3．树立“理性审计”的意识。这里所说的理性审计，是指从审计本质作用出发，对审计发现的重大问题进行理性分析、判断，找出产生问题之根源，提出切实可行建议的审计活动。从项目审计角度讲，发现什么问题就处理什么问题是一种感性的审计思想；发现问题进而分析原因、解决问题是一种理性的审计思想。要求全处审计人员增强理性思维，从思想上、行动上实现从过去以查出多少违纪违规问题为导向的感性审计向以挖出多少制度、机制和体制上存在的深层次问题为导向的理性审计转变。既着眼于发现问题、查深查透事实，又着眼于解决问题、提出有效的改进措施，为被审计单位健全防范制度和为政府领导宏观决策服务。

(二)夯实2个基础

1．重视题材选择。面对众多的审计对象，如何更好地做到点面结合，在全面履行行事审计的同时，增强审计的实际成效。对此，近几年，我们对我处的审计对象进行了大量的调查研究，在审计项目选择上，紧扣政府工作中心、紧跟政府改革方向、紧贴民众切身利益，更多地关注科技、教育、计划生育等重大公共财政资金，更多地关注教育收费、信息化工作等群众关注的事项，更多地关注文化体制改革等领导担心的事项，开展专项审计或调查。上述审计项目均取得了较好的成效。

2．重视审前调查。我们认为，项目审计能否有深度、力度，很大程度上看其审前调查是否做到做细做实做到位。因此，我处要求每一位主审人员切实重视审计项目的审前调查工作，充分发挥我市大部分行政使用单位纳入会计结算中心集中核算的优势，充分发挥与市会计结算中心联网的优势，提前做好对被审计单位财务收支情况的调查、分析工作，掌握被审计单位审计时间段主要职能履行、主要资金走向、主要业务活动和主要内控制度执行等情况，初步了解被审计单位可能存在的问题，初步确定相应的审计程序和方法，使审计方案更有针对性，更能突出重点，为项目审计实施打好基础。

（三）抓好3个关键

1．以审计专题为载体，突出审计重点----在突出重点中抓深度。

当前，审计项目庞大、任务繁重与审计力量不足的矛盾依然存在，审计不分主次面面俱到，必然影响审计查证深度。因此，我处根据具体审计项目性质和要求，抓住项目审计的“关键点”，进而重点深入，查深查透，抓出深度。

一是在确定重点的方式上，选择1-3个重点专题（包括可能存在什么问题、通过什么方法查、要采集哪些数据和资料、拟达到的什么审计目标等内容）深入审计（调查）分析，力保专题查深查透查出成效。

二是在确定重点的内容上，针对行政事业单位基本支出实行定员定额预算，而项目支出却是单位事业发展的保证，况且国库集中支付和政府采购都只是项目支出的形式 所以应重点关注项目支出的使用、管理及产出情况；从行事审计情况看，仍有一些领导干部对财经纪律和财务知识缺乏正确理解，认为只要自己不贪污，不把公款装入自身腰包，为大家搞点福利“未尝不可”；还有些单位认为行政事业单位非企业，管理可粗放甚至不管，特别是对所属单位缺乏管理意识，平时疏于管理和监督。对此,我处要求审计人员特别要关注以下四个方面：

----抓住被审计单位重大资金流向，关注资金使用绩效。注意重大资金的流向、最终落脚点及其产生的效果，有无效益流失点。

----抓住被审计单位主要职能工作，关注重大业务活动的异常点。

----抓住被审计单位的内部控制与管理，关注管理薄弱点。

----抓住被审计单位对重大政策法规的执行，关注政策法规再改革、发展中存在的缺陷点。

2．以审计成效为目标，深化审计实施----在改进审计方法中求深度。

要求全处同志跳出“就会计论审计”、“就账论账”的老套路审计方法，改进审计方法，注意“三个并重”:

一是注意账内检查和账外检查并重，挖掘大案要案线索。近几年来，我处比较关注被审计单位的异常收支情况（业务上应有收入而财务无入账、财务收支单价明显偏低或偏高、财务支出内容与实际不相符等等），通过财务资料和业务资料的关联比对、被审查资料（合同、票据等）与实际市场情况的关联比对、上下级单位审计情况比对等方法，发现了一批“小金库”、“账外账”等严重违规违纪问题。

二是注意真实合法性审计与效益性审计并重，挖掘损失浪费现象。在对单位预算收支真实合法性审计的基础上，层层深入，关注资金使用后产生的实际效果，固定资产实际利用程度，内部管理的实际有效情况。发现资金使用、内部管理中存在的效益流失点，揭示资金管理中存在的不经济、低效率和损失浪费问题。

三是注意问题证据收集和原因证据收集并重，挖掘问题背后制度、机制和体制上存在的缺陷。在审计中，我们在对审计发现问题本身的调查取证外，还比较注意收集产生问题的原因证据，多问几个“为什么”，以便进一步揭示问题背后的深层次根源

3．以计算机审计为手段，拓展审计深度----在创新手段中拓深度。

近几年来，我处积极运用“AO”、“金剑”、Excel、SQL server、Access等多种审计工具对财务、业务数据进行数据采集、转换、筛选、汇总、分析及抽样，大大拓展了审计的广度和深度，也提高了工作效率。

在审前准备方面

在传统审计阶段，审前调查阶段主要依靠被审单位介绍和通过财务报表了解基本情况，由于资料有限，调查面较窄，容易造成审前准备不充分、实施方案不详细、审计重点不突出的情况。为改变这种局面，我们利用“联网核查+下载预审”的模式加强了审前调查力度，在审前准备阶段采取预审的方式，掌握被审单位的详细财务数据，有的放矢，确定重点。

在审计实施方面

由于我们的联网审计系统具有实时查询审计的功能，在技术上初步解决了远程预算执行跟踪审计的技术瓶颈问题。2004年，我局在对林水局等单位开展预算执行跟踪审计过程中，审计人员通过联网审计和实地审计相结合的方法，利用远程监督发现疑点，实地审计解决问题，大大提高了工作效率，取得了不错的审计成效。

如去年对法院诉讼费审计，通过计算机辅助审计手段，在短时间内，全面审核了法院结存的近三亿诉讼费、执行案款，涉案单位和票据数量均在六千以上，反映了2002年至今13845件案件中已结案诉讼费的情况。

（四）搞好2个善后

查问题不是我们的初衷，关键是被审计单位有没有通过加强管理、完善制度将问题整改到位，在审计整改中显深度。对此，我们重点做好以下2个方面：

1．注重审计查处的集中力。只审计，不查处，等于没审计；只查处，不整改，等于没查处。我们对审计查证问题的处理不是面面俱到，而是进行分门别类，分别处理：将一般问题交给被审计单位自行纠正，集中对严重违规违纪问题的审计处理力度。往往个人问题的查处最能够震撼犯罪者的灵魂。在局领导和法制处的关心支持下，按照《财政违法行为处罚处分条例》规定，对侵占挪用公款、资金账外收支等重大违规违纪行为进行严肃查处，在处理单位的同时，依法追究相关责任人的责任，达到查处一个，震慑一片的警示效果。2004年1月至2006年6月，我处查处的“小金库”就达20件，涉及金额3905万元，依法对相关单位和责任人作出了罚没处理，并向纪检监察等部门移送案件6 件，追究相关责任人的党纪行政处分10余人。

2．注重审计建议的针对性。审计建议最常见、最忌讳的就是针对性不强，泛泛而论。如我们经常见到的“建议进一步加强法律法规学习，提高自觉遵守国家法律法规的意识”、“建议进一步完善制度，加强管理”等等，既没有特定的对象，也没有明确的措施，很难产生实实在在的效果。因此，我们针对审计发现的主要几个具体问题，具体责任单位和责任人，提出具体的切实有效的建议，保证建议的可行性和可操作性，使被审计单位和相关部门在治标和治本两方面作出实实在在改进。（今年基础教育经费及收费审计结果报告得到了3位市长的批示，项勤副市长批示：审计提出的问题和四条建议很有价值……）审计能得到市长的如此评价，我们作为审计人员也感到很幸慰。

三、几点体会

（一）审计深度和力度之间存在密切的辩证关系。审计深度是处理力度的基础，处理力度是审计深度的保证。审计没有深度，其处理的力度必将大打折扣，审计力度依靠审计深度的支持；有了深度而不发挥其用途，则审计深度就失去了其存在的意义。

（二）审计深度、力度是一项系统工程。既贯穿于项目审计全过程（事前、事中、事后），也涉及人、财、物等诸要素，其中：审计人员的素质（包括政治素质和业务素质等综合素质）对审计深度和质量起着决定性作用。因此，随着审计机关思想道德建设和业务技能培训工作的不断加强，随着审计人员综合素质的不断提升，有深度、有力度、高质量的审计项目一定会越来越多。

（三）审计深度、力度离不开审计机关领导的关心、支持和被审计单位及其主管部门的理解、配合。行政事业审计的主要对象是行政事业单位，都是低头不见抬头见的党政领导干部，阻力大，处理难度可想而知，因此，我在这里要衷心感谢局领导的关心和支持；被审计单位是一项具体审计工作的作用对象，审计工作实施和审计意见建议等等都要靠被审计单位的配合来实现，没有被审计单位的配合，审计工作无法进行，审计深度和力度也无从谈起。

总之，审计深度、力度是决定一个审计项目是否成功、是否优秀的关键因素之一。一个审计项目质量的高低，在于其是否揭示了被审计单位存在的关键性和深层次问题，问题是否被查深查透。审计加大审计深度、力度是审计工作的永恒话题，我们将常抓不懈，持之以恒，来不断提高行事审计工作质量和水平。

上述仅是我处对加大审计项目深度和力度的一点思考和实践，希望各位局长、处长批评指正，谢谢大家！

2006年7月26日