经贸处——陈贵臻
《审计署2003—2007年审计工作发展规划》中明确指出，审计工作要做到审计与专项审计调查并重，而事实上，随着审计事业的发展、社会各界对审计要求的提高，专项审计调查也越来越显示出它的优势。近年来，我们开展了一些专项审计调查，成效较好。如：2003年开展的全市国有资产经营管理情况调查得到吕祖善省长的批示、2005年开展的福利企业税收优惠政策执行情况调查和粮食财务挂账及处理情况调查均得到章猛进副省长的批示，今天很高兴在这里与同志们共同探讨专项审计调查这一课题。
一、简单说说专项审计调查的特点与作用。从我们的实践看，专项审计调查与其他审计项目相比，具有覆盖面大、针对性强、方法灵活等特点。相对而言，审计主要是针对各个具体的部门和单位，侧重于发现问题，纠正和处理问题；专项审计调查则是运用审计的手段专项（专题）调查针对改革和经济生活中的突出问题，并侧重于分析研究，提出加强宏观管理，完善法规制度的建议。这些特点，使专项审计调查更适应当前形势对审计的要求，更具有其独特的作用。具体表现在：
1.专项审计调查能充分发挥审计监督在促进宏观决策方面的作用。当前，我国正处于经济体制转轨、社会转型的特定历史时期，经济工作中存在的许多问题，是涉及改革发展的带有体制性的深层次问题，所以不能一概以对错评论之，或简单对待这些问题，一般的审计方法有时还难以适应，定性处理也不好掌握。而采取专项审计调查的方式，立足于为领导层的决策和政策法规的完善提供依据，可以规避上述风险。比如2005年经贸处搞的《社会福利企业优惠政策执行情况》、财金处做的《吸纳下岗失业人员企业实行税收优惠政策》的二个专项审计调查，发现国家的各种优惠政策虽然给残疾人员、下岗失业人员带来了就业和再就业的机会，但同时也存在优惠政策覆盖面窄，优惠政策执行成本高等削弱国家优惠政策效果的问题，对此我们没有简单地用法律、法规给有关企业“对号入座”，而是通过深入调查分析，揭示了国家税收优惠政策存在一定的漏洞，不利于鼓励企业多安置多享受的政策初衷以及政策执行过程中重优惠轻管理等问题产生的原因，从而从完善制度层面上提出了建议，引起了国家和省、市各级领导的关注。
2.专项审计调查可以集中深刻地反映经济生活中的突出问题。专项审计调查不是针对某一单位，在很多情况下是针对某一事项，调查范围广，针对性强，可以集中深刻地反映经济生活中带有普遍性、苗头性、潜在性的突出问题。比如，我们在确定国有资产经营管理情况调查时就认为，企业改制后，存在着几个亿的剥分离资产，这些剥分离资产的实物形态保留在各改制企业中，帐务却移交到资产经营公司，给管理上带来较大的困难，存在的问题也不少，企业工人经常上访。要审计调查就不是针对某一单位，而是我市的各改制企业。通过审计调查，我们上报了《国有资产授权经营中存在的问题及对策》和《我市企业改制后存在的问题和建议》的二个审计建议，引起了吕祖善省长的高度重视。
3.专项审计调查可以更好地体现审计的服务性。随着时代的发展，政府职能由管理向服务转变，作为政府组成部门的审计，也应该形成与被审计单位互动的良性循环局面。通过审计调查，从体制上、机制上提出有益于被审计单位的建议或者通过审计的呼吁，帮助被审计单位解决实际困难，往往会受到被审计单位的欢迎，从而形成与被审计单位的良性互动。比如，2003年我们对杭州市医药产业发展资金使用情况进行的审计调查，这个调查项目的开展不仅是检查财政资金在使用过程中的安全性和效益性问题，同时也是审计为杭州市的“二港”建设保驾护航的重要举措。调查发现该项资金的建立使用，在一定程度上促进了我市医药产业结构的调整和优化，鼓励和引导了医药企业加大自身的投入。但，我市医药产业发展资金在资助范围、资助对象、资助标准及审批拨付过程等方面存在不少问题，其合理性、科学性、和可操作性需要大力改进和完善。为此，我们及时提出《我市医药产业发展资金筹集、管理、使用的几点建议》，由于这些建议具有较强的实践性，得到了各方面的好评。有关职能部门约请我局就制定具体的操作办法进行座谈，市政府采纳了座谈会议意见，体现了审计的服务性。
三、再说说实践中的几点体会
1.选题立项是关键。审计调查项目，必须是与当地党委、人大、政府重点工作和本地区人民群众关注的热点问题有密切联系的事项，必须是本地政府在社会经济建设和实施宏观调控中所面临和急需解决的普遍性、代表性、典型性问题。因此，选题一是要注意宏观性，不能局限于个别的、局部的微观现象，至少也要定位在行业或系统这个层面上；二是要注意重要性，必须要找准、抓住经济社会中的热点、重点、难点问题；三是要注意服务性，在立项时要有明确的服务目标，调查结果要能成为政府提高执政能力的有力推手或有关部门、单位加强内部管理的有效帮手。比如，2003年我们确定的国有资产经营管理这个审计调查项目，当时，全国上下正在进行国有资产管理体制的改革，杭州市也成立了国有资产管理委员会，企业改制基本完成，出现了新兴的资产经营公司，在这个形势下，管理层迫切需要了解经过大规模改制以后，国有资产总量是增是减、质量怎么样、新兴的资产经营公司如何运转、效益几何，国资委的管理职能是否到位，国有资产经营管理的整体框架、经营管理的层次是否合理，几者之间的责、权、利是否明确等一系列情况。因此，我们选择了这个题目，这个题目的选定正是从上述所讲的宏观性、重要性、服务性出发，选题到位也为这个项目最后取得成功奠定了基础。
2.收集资料是基础。可以通过访谈调查、问卷调查、审阅调查、重点调查等方法收集资料。访谈调查就是由审计人员直接同被调查人员进行座谈或访问；问卷调查可以采用设问式，将调查的内容，设定为若干个问题，向被调查者进行调查，也可以采用表格式，将调查的内容确定为若干个量化指标，设计为调查表，让被调查者据实填写；审阅调查是由审计人员直接查阅被调查单位会计资料、统计资料和其他有关文件；重点调查是在普遍调查的基础上，选取若干个典型进行重点检查。比如，社会福利企业税收政策执行情况调查这个项目，我们的调查结果是：部分福利企业资质不合规、残疾职工比例不达标、税收优惠不合理、退税政策执行不到位、残疾职工权益得不到保障。得出这样的调查结果，是建立在大量的调查资料上的，我们几乎采用了上述所有的调查方法。召开了各个层次人员的座谈会，询问我们事先准备好的问题；设计了一些表格，让调查者如实填写；也审阅了部分会计资料，掌握了税收减免额和残疾职工收入水平；也对规模较大的三家公司的残疾职工人数进行了重点核实清点，这些详实的资料为日后形成审计调查结果提供了扎实的基础。
3.原因分析很重要。在专项审计调查中，不但需要运用传统的审计方法掌握有关的信息和情况，更重要的是对审计调查出的问题摸清形成的主客观原因，在此基础上提出切实可行的措施和建议以解决存在的问题。如在粮食财务挂账及处理情况调查中，我们发现了2003年、2004年杭州市储备粮规模均远远低于约定规模的问题，调查结论没有仅仅停留在简单的是与非的判断，而是分析产生问题的主要原因在哪里，通过分析认为，第一，杭州市粮食收储公司与黑龙江米业股份公司共同合作完成储备粮任务，由于合作双方目标和利益不一致，收储公司承担政府职能，以保证储备粮品质和规模为最终目的，而黑龙江公司作为经营性公司，以追求利润最大化为最终目的，当市场粮价走高时，会适时抛出储备粮，减少库存；第二，由于东北晚稻的收获季节在11月份，收购、运输时间正赶上春运高峰，运输难度大；第三，东北晚稻按其内在质量适宜低温保管，南方是高温湿润的气候，储备成本高，因而缩短了保管期。在上述原因分析的基础上，我们提出了合理化的建议，得到了章猛进副省长的批示。
4.审计建议不可少。将专项审计调查的事实提炼、加工，撰写高质量的审计调查报告，提出观点鲜明、切实可行的措施和建议，促进提高财政资金管理水平和使用效益，维护国家资产安全，实现审计的最终目的，是专项审计调查必不可少的重要环节。比如，社会福利企业税收政策执行情况调查实施结束后，审计组抽出较多的时间反复讨论，站在宏观高度总体把握，准确归纳审计事实，分清是管理水平问题，还是制度本身不完善，还是利益导向驱使等问题，提出了三条建议：一是要及时修订完善税收减免的有关政策法规，从税法的角度明确投资主体变化后以及非生产经营性收入的征免规定，改变当前单一以安置残疾人是否达到规定比例来决定退免税的唯一依据；二是要加强信息沟通和部门协调，加强对残疾人鉴定的管理，从源头上加以管理，杜绝编取资格现象的出现；三是要加大对福利企业的监管力度，严格福利企业的审批和年检，认真清理整顿假冒福利企业，加强对企业税法的宣传和纳税辅导，提高福利企业的守法纳税意识。至此，项目得以圆满完成。
以上是我们近几年在专项审计调查中的一些做法和体会，请同志们批评指正。
谢谢
2006年7月25日