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乡村振兴战略实施情况审计的调查与思考

发布日期:2020-12-24 10:01 访问次数: 信息来源:市审计局

摘要:乡村振兴战略是党的十九大报告中提出的国家重点工程,是实现国家良治和国家振兴的重要课题,加强乡村振兴政策实施情况审计是贯彻落实党和国家重大决策部署的重要政治任务。本文结合某市级审计机关2019年组织实施的部分区(县)乡村振兴相关政策和资金情况审计项目,浅谈国家审计部门在构建“统+融”乡村振兴审计监督体系,有效开展审计监督方面的探索与思考。


关键词:乡村振兴战略、审计监督体系、“统+融”、思考


正文:

党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署,2018年2月中央一号文件对实施乡村振兴战略作出全面部署,2018年8月,审计署印发《在乡村振兴战略实施中加强审计监督的意见》,要求各级审计机关将加强乡村振兴相关审计作为贯彻落实党和国家重大决策部署的重要政治任务,在乡村振兴战略实施中充分发挥好审计的监督和保障作用。乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求,乡村振兴审计“全面监督、突出重点”的特性,以及乡村振兴审计实施过程中遇到的困难,决定了乡村振兴审计监督必须构建与之相适应的监督体系。构建乡村振兴审计监督体系,实现突出重点、全面审计,助推乡村振兴战略深化,是审计工作在新时代面临的重大任务和艰巨挑战。

一、构建乡村振兴审计监督体系助推乡村振兴战略实施

1.构建乡村振兴审计监督体系是实现乡村振兴审计全覆盖的要求。乡村振兴战略涵盖提升农业发展质量、推进乡村绿色发展、繁荣兴盛农村文化、加强农村基层基础工作、提高农村民生保障水平、打好精准脱贫攻坚战、改革完善农村产权制度和要素市场化配置、强化乡村振兴人才支撑和投入保障等各类政策。乡村振兴审计涉及产业、文化、基层政权建设、资源环保、扶贫等各领域,是对农业农村的全方位监督,具有政策复杂、覆盖面广、惠及人群多、资金类体量大的特点。任何一个审计事项都能作为一个审计项目,单一的政策审计、单独的项目审计、独立的专项资金审计项目显然与乡村振兴审计监督要求不匹配,为了实现乡村振兴审计监督全覆盖,避免将乡村振兴审计实施成农业产业资金审计、美丽乡村建设审计、农民饮用水审计,或简化成乡村振兴资金统计,必须构建与乡村振兴审计要求相符合的审计监督体系。

2.构建乡村振兴审计监督体系是应对乡村振兴审计难点的要求。如前所述,乡村振兴审计政策复杂、覆盖面广、惠及人群多、资金类体量大的特点,也相应产生了乡村振兴审计监督的几大难点。

(1)审计要求高,人员组织难。实现乡村振兴审计全覆盖,要求审计机关对农业农村、财政、林业水利、规划与自然资源、民政、人社、残联、工商联,以及乡镇、村(社区)等部门、单位和组织实施全面审计;要求审计人员对农业农村、林业水利、自然环保、社会保障、文化教育等各领域各重点政策、实施计划方案、涉及的资金管理办法掌握且能实施审计、查找问题、进行评价。审计内容广、审计要求高、审计重点精,增加了审计难度,对审计人员提出了更高的要求。目前,我市市级审计机关各业务处室、区县审计机关各业务科室审计人员一般为5至7人、3至4人,一线审计业务人员紧缺问题日益凸显,能应对乡村振兴审计要求的审计人才更是凤毛麟角。

(2)政策制度不完善,审计评价和问题定性难。乡村振兴政策制度的制定和完善情况是乡村振兴审计内容之一,也是难点之一。一方面,各地民情不一,审计对政策完善情况评价难。如:中央政策规定耕地地力保护补贴对象“原则上为拥有耕地承包权的种地农民”,发放依据“具体以二轮承包耕地面积、计税耕地面积、确权耕地面积或粮食种植面积等哪一种或哪几种类型面积,由省级人民政府结合本地实际自定”;省级政策沿用中央的条款,规定“由各地自行确定”;各地有的将土地所有者作为发放对象,有的将实际种地人作为发放对象;有的采用上一年度统计的耕地面积作为发放面积,有的采用当年上报的耕地面积作为发放面积。对此情况,作为问题可以反映政策不够完善,作为成效可以反映政策符合地方实际,如何进行评价成为审计的难点,审计人员需要进一步深入分析研判。 另一方面,部分地方政策盲目求快,给问题定性带来困难。如,某区农村文化礼堂建设项目,地方政府“自加压力”,在省市下达的任务基础上额外增加自定任务。在审计实施过程中,审计人员发现该区农村文化礼堂建设任务未完成,对此问题必须进一步区分,省市任务未完成应定性为政策执行不到位,自定任务未完成应具体分析原因,根据原因定性为政策制定不科学或政策执行不到位,无法区分任务类别的,审计问题定性就存在更多困难。

(3)项目和资金分类尚缺少共识,审计实施难。2019年上半年,审计署在乡村振兴审计实施方案中,将耕地地力保护等惠农“一卡通”补贴,农业绿色发展、培育新型农业经营主体、农村一二三产业融合发展、农村人居环境整治4个方面2017年至2018年任务目标完成情况和资金分配管理使用情况作为审计重点。在审前调查阶段,审计组发现农业绿色发展等4个方面任务目标与地方财政农业口任务清单、农业项目分类、涉农资金分类不一致,没有明确对应关系;“一卡通”系统不明确,抽审的两个区县2015年已停用农业部“一折通”平台,2017年已集中应用乡镇财政公共服务平台,通过乡镇公共财政服务平台可以实现各项惠民补贴发放到卡。审计数据采集和审计项目实施过程中,就乡镇公共财政服务平台能否认定为“一卡通”平台,各类涉农资金和项目如何对照4个方面内容进行划分的问题,审计组与被审计单位多次展开讨论,对审计重点的选取和审计项目实施带来一定影响。

(4)基础信息不扎实,数据应用难。农业农村基础数据质量差,现有的地理信息数据分散在各个政府部门和企业,存在信息缺失、要素不全、部分数据准确度不高等问题,并且各个部门根据自己的需求制定行业标准,导致数据编码不统一,格式坐标不一致。而土地权属、粮食种植面积、土地流转信息等惠民“一卡通”补贴的发放依据,均无成型信息系统,补贴发放时,相关信息均由各村以文字、表格形式手工填报,级级向上汇总。如:某区2018年发放耕地地力补贴10万余户,主管部门坦言无法一一进行核查,审计人员通过已确权土地权属信息与各村手工填报汇总的电子表比对后发现,有410户存在家庭成员之间重复申报的情况,但由于手工填报表格的不准确、土地流转信息缺失、确权未全部完成以及部分土地权属登记信息不准确等原因,只能采用将疑点信息发至各村自查加审计抽查的方式完成问题核实。

构建乡村振兴审计监督体系,能够实现优化审计组织模式,统筹审计资源;统一审计实施、规范问题定性标准;扩大取数范围、创新大数据审计方法,将审计人员组织难、审计实施和审计评价难、数据应用难等难点彻底转化为乡村振兴审计监督体系的关键控制点。

3.构建乡村振兴审计监督体系是突出乡村振兴审计重点的要求。乡村振兴审计是对乡村振兴战略推进过程中制度合理性、政策执行效果、项目运行绩效、生态环境代价、财政资金保障等进行的全面审计监督,乡村振兴战略实施以及乡村振兴审计监督的总目标,要求乡村振兴审计在全面审计基础上,做到重点突出。

(1)从乡村振兴战略实施的总目标入手,找准“人员”、“问题”、“作用”三个切入点。乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手,“乡村”是基础,“振兴”是目标,“战略”是核心。从“乡村”入手,乡村振兴审计应重点关注“人员”,农民是乡村的主体,农民的主体作用是乡村振兴的根本动力,农民充分就业和收入增长,才能带来“产业兴旺”、“生活富裕”,农民“治理有效”,才能形成良好的“乡风文明”。以人员为切入点,对小微腐败问题追查到底,维护乡村的公平正义,提升农民的幸福感。从“振兴”入手,乡村振兴审计应重点关注“问题”,以乡村振兴战略实施中发现的各类问题为切入点,对未按期完成项目、虚报项目工作量、新型主体发展有名无实、到户惠农补贴资金未及时发放、应享受未享受惠农政策等问题,分析导致问题的主要原因,推动健全责任追究和问责机制,规范项目实施,保障乡村振兴战略部署顺利推进。从“战略”入手,乡村振兴审计应重点关注政策发挥的“作用”,以各地政府为贯彻乡村振兴战略而制定的财政专项补助、农村人才培养、基础设施建设补助等各项政策,是否发挥推动乡村振兴的积极作用为切入点,反映阻碍政策落实、制约改革深化的体制性制度性缺陷和管理漏洞,促进地方政府增强乡村振兴规划引领作用。

(2)从乡村振兴审计目标入手,突出“资金”“政策”“项目”三条主线。从乡村振兴审计促进经济高质量发展的目标入手,审计监督的重点应该是老百姓最关心的、影响老百姓切身利益的“资金”问题,如惠农补贴资金发放是否到位,社会救助资金是否公平、是否到位,农村基础设施建设是否完成、是否给老百姓带来便利等等。乡村振兴审计应围绕“资金”主线,重点对资金拨付过程的合法合规,资金使用绩效及其影响因素展开分析和调查,确保涉农资金的安全及效益最大化。从乡村振兴审计促进全面深化改革的目标入手,审计监督的重点应该是影响经济运行全局、事关国家宏观调控的“政策”问题,如各项涉农政策是否落到实处,政策执行中有无出现新情况和新问题,涉农项目申报、管理、实施是否存在问题等等。乡村振兴审计应围绕“政策”主线,通过总结、分析、提炼出问题原因的普遍性,重点关注问题背后所反映的机制、体制、制度的漏洞和缺陷,为政策制度的修订提供依据,对推动体制机制改革,发挥参谋助手作用。从乡村振兴审计促进权力规范运行和反腐倡廉的目标入手,乡村振兴审计监督必须重点关注重要项目、重点资金背后的经济利益问题,经济利益依托于“项目”实现,乡村振兴审计应重点关注项目建设过程中是否存在虚假招标、偷工减料、以次充好、高估冒算和利益输送问题;有无主管部门和工作人员违规设置或指定中介机构参与、优亲厚友、谋取小团体或个人私利等问题;是否存在以旧抵新、重复申报、虚假合同等骗取套取涉农项目资金问题,加大对基层小微权力腐败的审计查处。

构建乡村振兴审计监督体系,通过审计实施规范化、审计内容标准化、审计组织统筹保障,才能将“政策”、“项目”、“资金”三条主线贯穿审计项目实施,才能串联“人员”、“问题”、“作用”三个切入点,保障乡村振兴审计在全面监督的基础上实现审计重点突出。

二、探索构建“统+融”乡村振兴审计监督体系

就乡村振兴审计的总要求、监督重点、审计难点,我们在2019年实施的部分区(县)乡村振兴相关政策和资金情况审计中进行了探索,从项目组织模式、审计实施内容、审计技术方法、审计成果运用四个方面的“统一”和“融合”,构建“统+融”乡村振兴审计监督体系,实现审计监督助推乡村振兴战略深化实施的目标。

1.组织方式“统+融”。

通过“大统筹”模式,组织不同业务处室的人员,聘请顾问团队及相关领域专家共同组成审计组,开展审计实施,实现审计资源利用最大化。如,本次部分区(县)乡村振兴相关政策和资金审计组织了资源环保、农业、社保、数据等业务处室人员、聘请浙江大学环境资源学院顾问团队以及农村小型工程项目审计专家共同组成审计组,对两个区农业产业、农村环境、农村基层组织、涉农资金、农村土地资源等开展全面审计,统筹使用各类资源,形成知识结构和审计经验的优势互补。

通过“1+N融合”模式,将原本单独立项的项目,如农村土地资源开发利用审计项目、农村废弃农药包装物回收审计项目、为民办实事绩效审计项目、乡镇村领导经济责任审计项目等,“融”入乡村振兴审计项目,作为其中的一项审计内容,利用同一审计队伍,实现“一审多果”,实现审计监督横向到边全覆盖,减少审计频次,提升审计效率和审计成效。

通过同步审计模式,市级审计机关抽审部分区县,未被抽查区县自行组织实施,市级和区县审计同步进行,“统一”工作方案、“统一”实施时间、“统一”审计专题,实施过程中两周一汇总,互联互通,实现乡村振兴审计监督纵向到底全覆盖。

2.审计实施“统+融”。

“统一”审计现场管理,“融合”审计目标。审计现场管理中,将促进增收节支、促进反腐倡廉、揭示风险隐患、推动体制完善这四个目标分解到审计实施方案的具体审计事项中,以审计实施方案为抓手,编制“任务清单”、“问题清单”、“整改清单”等“三张清单”,梳理审计脉络,细化审计操作,明确审计职责,标准化审计实施流程和审计实施内容,聚焦审计重点,强化“统一工作要求,统一审计事项、统一问题定性、统一处理标准、统一整改口径”等“五个统一”的审计质量控制要求,确保审计查出问题“实”、审计人员作风“实”、审计项目成效“实”。

3.技术方法“统+融”。

对信息数据应取尽取,着眼“统一分析”。紧抓“人、资金、政策”的关键环节,统一对财政、农业农村、畜牧、农机管理、林业水利、生态环境、自然资源与规划等部门和单位的基础信息和地理测绘信息进行采集。搭建以2000国家大地坐标系为基础的审计分析平台,通过ArcGIS软件和Google Earth软件对地理测绘信息进行影像分析;设计标准表,预设跨行业、跨部门的关联分析模型。

借力软件,着眼信息数据间的互相帮助、分散核实。借助Google Earth软件进行时序分析,观察项目范围内的土地覆盖变化情况,分析审计问题发生的时间,为非正规垃圾堆放点排查、粮食种植面积核查、垦造耕地项目管护情况核实等现场延伸审计提供在线远程数据支持,提高审计工作的精准度和效率。

4.成果运用“统+融”。

“统一”审计整改督查,“借力”主管部门。审计问题反馈采用“问题清单”文本加展示现场照片的方式进行,借力地方政府,严肃整改要求,明确责任单位,落实整改节点;审计整改对照“整改清单”条条比对,件件销号,对于就问题改问题、追责问责轻拿轻放的情况一律不予销号,联合市级乡村振兴工作领导小组开展现场督查,对分步落实整改的项目进行实地抽查,确保问题整改到位、体制机制完善、审计质量提升。

对审计发现的问题,采用“一果多用”方式,统一取证、分别反映,审计报告反映问题并提出整改要求,审计专报着重剖析问题成因并提出针对性建议,双管齐下推动问题从根本上得到解决,最大化地发挥审计服务民生、服务经济社会发展的职能。我市2019年部分区(县)乡村振兴相关政策和资金审计在粮食安全、农村饮用水、农村垃圾处理、农村污水处理、村级集体经济消薄、农村文化礼堂等方面反映共性问题20多项,提交的专报共获得领导批示11人次,截至2020年4月,根据审计建议和领导批示要求,市、区相继制定出台及修改完善《农村饮用水工程运行管理办法》、《农村集体资金资产资源管理制度》、《发展农村集体经济的实施意见》、《做好农村公厕污水处理的实施意见》等30余项制度,组织实施开展农村饮用水达标提标明查暗访、非正规垃圾堆放全面排查、清洁乡村、垃圾分类、农村公厕“百日攻坚”、农民专业合作社“空壳社”专项清理、“村级财务管理规范年”活动等多项专项行动,真正实现审计监督推动乡村振兴战略的深化实施。

三、“统+融”乡村振兴审计监督体系应用

以下将结合审计组在2019年部分区(县)乡村振兴相关政策和资金情况审计实施过程中的两个案例,简要概述“统+融”乡村振兴审计监督体系作用的发挥。

1.案例一:某村干部骗取惠农补贴。

某县地处江南经济发达地区,农村地少人多,人均耕地不足一亩,每年有8万余人领取耕地地力保护补贴,亩均补贴标准45元/年,由于该补贴领取人数多、人均金额少,主管部门未予以重点监管。耕地面积由各村记账员登记备案,补贴由记账员登记上报至乡镇,乡镇汇总上报至县农办,县农办通过平台直接发放到卡。此过程中,补贴直接发放到卡,大部分为市民卡,而市民卡和医保、公交等功能绑定,村干部扣留市民卡的可能性不大;同时,补贴由村记账员上报,普通村民虚报面积骗取补贴的可能性不大,但村干部做手脚的可能性较大。因此,审计组在申报领取耕地地力补贴的村两委及其家庭成员中,选取了补贴面积大于30亩的记录进行实地走访核实。

审计组发现某村干部在未承包耕地的情况下,将村级留用地虚报为其承包的耕地,领取耕地地力补贴用于个人消费,其中:2015年至2017年每年虚报41.50亩、2018年虚报76.50亩,共骗取补贴资金9900余元。

骗取补贴的金额不大,但该行为持续时间长达4年,并且虚报面积在2018年大幅增加,审计组判断该村干部存在骗取其他涉农资金的可能性,同时,审计组发现,该村干部是M粮油专业合作社的法人,M粮油专业合作社流转的土地整体承包给K粮油专业合作社,K粮油专业合作社近三年申报并领取规模种粮补贴30余万元。因此审计组重点对K粮油专业合作社流转承包土地面积进行了核实。

对比了承包流转合同,各村民土地权属面积,各年度耕地地力保护补贴领取变化面积,并进行个别谈话后,审计组确定该村干部存在利用职务便利,为K粮油专业合作社假造土地流转协议情况,虚增耕地承包面积130余亩,虚报规模种粮补贴面积200余亩,涉嫌骗取规模种粮补贴资金12万余元。

2.案例二:农村土地整治项目高估冒算,涉嫌利益输送。

审计人员根据土地利用现状数据、项目竣工图和其他建设资料,结合现场踏勘,发现某县某土地整治项目存在未按设计施工、部分内容未实施问题,多算工程量约148万余元。由于该项目多算工程量金额较大,审计组对项目施工单位及其关联企业(以下统称“A公司”)近三年在当地实施的同类项目进行了延伸。

延伸审计发现,A公司近三年在2万亩林地范围内共实施了18个土地整治项目,涉及的2万亩山林土地全部为王某所有,是王某分别从当地6个村承包流转得到。汇总18个项目的款项支付情况,审计组发现18个项目均存在青苗补偿款标准大大高于同期其他土地整治项目,作为青苗补偿款支付标准依据的村民代表大会会议纪要存在造假痕迹明显。

根据青苗补偿款的支付路径,审计组进一步追查了A公司与6个村的村两委干部资金往来,发现A公司将青苗补偿款直接打入村两委干部个人帐户。至此,从土地整治项目偷工减料、高估冒算,到向村两委进行利益输送,整个问题链浮出水面。

3.案例三:某建筑用石料矿涉嫌非法开采和非法交易

审计人员根据土地利用现状数据、地理国情普查数据、矿山业务数据、矿产开发施工图,以及其他建设资料,结合现场踏勘,发现某石料矿在存在非法开采情况,越界开采70余万吨。

审计过程中,规划和自然资源局的一个行为引起了审计人员的关注:该县规划与自然资源局于2018年已掌握该矿的越界开采行为,对其中的5万余吨,采取了补缴采矿权出让所得的方式进行处理。对违法行为未进行立案,未全部查处,无法提供处理依据,无法说清原因。

对此异常情况,审计组进一步追查石料去向和销售收入资金去向。根据该石料矿的出让合同约定,该矿所开采的石料只能用于特定项目建设,严禁外销。核对财务资料后发现,有20余万吨石料去向不明,有30余万吨石料违反合同外销至其他建设项目,但销售行为全部为现金交易,估算交易收入700余万元,资金去向不明。

受限于审计手段,审计组对此问题移送纪检监察部门作进一步查处。

4.“统+融”乡村振兴审计监督体系作用的发挥。

以上三个案例分别属于涉农补贴领域、农村小型工程建设领域和矿产资源管理领域,分别存在个人骗补、利益输送和国有资产流失问题,表面看既无关联也无相似之处,实则都很好地展示了乡村振兴审计监督体系的作用。

三个案例分属不同领域,在一个审计项目中统筹涉农专项资金审计、土地综合整治项目审计、矿产资源审计,均查实案件线索,是“1+N融合”审计组织模式的良好应用。

三个案例疑点都通过“统一分析、分散确认”的数据分析模式确定。三个案例都利用了土地利用现状数据进行统一分析,都借助了Google Earth软件进行时序分析,观察项目范围内的土地覆盖变化情况,在产生疑点后都经过分析研判,分散核实,现场确认。根据数据分析发现的疑点,审计人员现场核实后共反映25个问题,移送10余件违规事项,23人已受党纪政纪处理。

三个案例都是乡村振兴审计监督体系在突出审计重点方面的作用结果。三个案例的切入点都是“人”和“问题”,都是以村两委、公职人员的职责履行和可能存在的违规行为开展审计调查入手,主线都是“项目”、“资金”,都是以涉农补贴项目、土地资源开发项目、矿产资源开发项目三个项目的实施和个人牟利的违规目的为主线,突出对涉农项目、农村基层政权建设、涉农财政资金管理的重点监督,在揭露虚报冒领、利益输送等小微权力腐败问题,挽回财政资金损失等方面,起到关键作用。


参考文献:

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负责人:刘炎

课题组成员:仰仁浩、张海路、刘柳、袁玺、周亿

本文荣获浙江省审计厅2019至2020年度优秀调研文章二等奖



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