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推进领导干部经济责任审计全覆盖路径的思考

发布日期:2020-10-14 16:44 信息来源:市审计局

【摘  要】本文从经济责任审计全覆盖工作存在的问题入手,在实施和体制两个方面加以分析,提出准确把握经济责任审计的内涵外延,拓宽经济责任审计全覆盖的视野,从对被审计单位对象和内容的全覆盖,向政府资金全覆盖、权力责任全覆盖、风险防控全覆盖、政策执行全覆盖等深层次推进,并探讨拓展经济责任审计全覆盖工作近期和远期路径。

【关键词】领导干部  经济责任审计  全覆盖  路径


2014年初,李克强总理提出“要实现审计监督全覆盖,凡是使用财经资金的单位和项目,都要接受审计监督”。2014年10月,《国务院关于加强审计工作的意见》也首次提出审计机关要对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计,实现审计监督全覆盖。2015年12月,中央两办印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件,明确了八项完善审计制度的主要任务,其中首要任务就是要实行审计全覆盖,并且对实施全覆盖的总体目标、基本原则和组织领导做出了具体规定。2018年2月,为贯彻落实党的十九大关于深化机构改革的决策部署,中央出台了《关于深化党和国家机构改革的决定》,提出“构建统一高效审计监督体系,实现全覆盖”的要求。审计署印发的《2018年经济责任审计工作指导意见》,要求贯彻中央有关对领导干部经济责任履行情况实行审计全覆盖等工作的决策部署,统筹规划、科学安排、分类实施,合理编制今后五年总体规划和年度计划。

因此,研究并探索审计监督工作全覆盖已成为一项政治任务,就经济责任审计而言,已成为提升审计成效的重要环节。本文基于H市经济责任审计工作现状,对高质量地推进经济责任审计全覆盖工作的路径做些分析,以期进一步厘清实现全覆盖工作的思路和措施。

一、全覆盖工作存在的主要问题。

当前,深化经济责任审计全覆盖工作既面临实施层面的问题,也面临着体制层面的问题,核心问题是对经济责任审计工作全覆盖的目标定位还不清晰,实现全覆盖的路径还不明确,推动全覆盖工作的制度体制机制还不完善等。为此,要实现经济责任审计工作全覆盖,就要明确经济责任审计全覆盖内涵,科学制定审计规划计划,不断完善经济责任审计结果运用机制,从而提升经济责任审计工作价值。以下从实施和体制两层面加以分析。

(一)全覆盖工作实施层面问题分析。

当前,基层审计机关面临着审计任务与力量矛盾较为突出的现状。从H市经济责任审计对象(指市委管理的按照有关规定纳入经济责任审计对象的领导干部)看,2018年底共计涉及市管领导干部177个,相关单位155家(未含纪组宣统等部门);从H市本级审计机关经济责任审计工作力量看,从事经济责任审计业务的处室有7个,经济责任审计处(带经济责任审计联席会议办公室工作)6人编制,实有5人,就近几年经济责任审计工作计划安排看,上述审计力量每年安排经济责任审计项目(单位)12个左右(还需要综合考虑上级审计机关每年授权项目2-3个)。

上述审计任务与审计力量数据比较后,可以看出被审计单位及其领导干部要审计全覆盖时间周期需要10年以上。为此,H市审计机关的做法如下:

一是制定经济责任审计工作规划计划。确定“全面覆盖、突出重点、总量控制、确保质量”等原则,将全覆盖审计任务分配到五年规划周期中,同时与审计对象分类相结合,参考领导干部任职期限、年龄等因素,由组织部门与审计机关协商提出下一年度经济责任审计计划并组织实施。

二是对被审计单位进行分类。将被审计单位分为重要、次要或特别即ABC三类,以被审计对象分类为基础,将五年中长期规划与年度计划相斜街,确定“任中审计为主、离任审计为辅、离任交接为补充”的审计模式。对A类审计对象实行“任期必审、任中为主”的方式;B类审计对象实行“任期抽审、交接补充”的方式;C类审计对象实行“任期轮审、同步实施”的方式。

三是适当向社会中介机构购买服务。购买服务一般分为常驻购买和项目购买两种方式。限于预算的控制和中介机构提供服务的局限性,对经济责任审计全覆盖工作的辅助作用非常有限。

上述全覆盖实施过程中的做法,尤其是科学制订经济责任审计规划和计划,准确对被审计单位分类,都有助于提高全覆盖工作效能,虽然购买服务本身对提升全覆盖工作影响有限,但是拓展了运用社会力量乃至内审力量共同实现全覆盖的思路,值得研究和探索。笔者认为,基于上述全覆盖工作的做法,从实施层面依然存在以下问题:

一是审计对象分类实行动态管理难以实现。中长期规划按五年周期制订,五年内一般会涉及政府换届等重大人事调整情况,若遇机构改革等特殊情况,会有大量领导干部面临调整。以H市实际情况分析,2013年制订的“五年规划”涉及的领导干部,除极个别国企领导干部未变化,到2018年底已基本调整,调整比例达到九成以上。由此带来规划周期内同一领导干部在不同被审计单位多次审计的情况,或者同一被审计单位但不同领导干部多次审计情况,这情形为审计全覆盖工作带来困难。

二是审计对象分类原则具有不确定性。通常的ABC三类分类原则是确定被审计单位重要、次要或特殊的原则。如A类是在区域经济社会发展中承担重要的经济管理职能、掌管使用政府性资金(资产、资源)数额大、下属单位多或者社会关注度高的重要部门、单位领导干部;B类是经济活动相对简单、财政资金主要用于人员经费和日常运转、或者掌管使用政府性资金(资产、资源)数额较小的部门、单位领导干部;C类是经费主要由各区、县(市)财政安排的公安机关等领导干部。上述分类原则是以定性为主要特征,实际操作过程中,部门单位的重要性会动态变化,部门掌管使用的政府性资金、资产、资源也会动态变化,固定的分类方法、原则其不确定性显而易见。

三是分类基础上的审计模式需持续优化。如对B类审计对象原则上实行“任期抽审、离任交接补充”的方式。其中:对市直单位所属的副局级单位,采取与其主管部门领导干部经济责任审计结合的方式进行,原则上安排主管部门领导干部经济责任审计的,附带安排其所属副局级单位领导干部进行审计。这样的审计模式在项目实施中很难实现,具有理想化色彩。一方面,就近几年简政放权的大形势下,很多部门的职能实现已分解到重要二级单位;另一方面,部分二级部门的业务难度和资金运用、业务量远远大于主管部门。在这种情形下,上述“附带安排”的审计工作,会导致项目实施本末倒置或顾此失彼。

(二)全覆盖工作体制层面问题分析。

党的十九大报告指出,改革审计管理体制是健全党和国家监督体系的重要举措。中央审计委员会的第一次会议也强调,要从坚持科技强审、加强对全国审计工作的领导和加强对内部审计工作的指导和监督三个方面深化审计体制改革;还提出各级领导干部要积极主动支持配合审计工作,依法自觉接受审计监督、认真整改审计查出的问题、深入研究和采纳审计提出的建议,这些表明党中央对包括经济责任审计在内的各项审计工作的高度重视。

一是随着审计体制的变化,对经济责任审计工作提出了新要求。从审计机关更应是政治机关的角度理解,全面依法治国、全面从严治党已是经济责任审计工作的关键要义。依法治国的前提是依法治党,要抓住各级党政领导干部“关键少数”,保障遵守执行法规、落实政令畅通;经济责任审计以促进领导干部依法行使权力为目标,通过投入审计力量在关键领域,强化对权力运行的监督和制约,推动领导干部履职尽职责任落实,进而促进国家现代治理能力和体系建设。由此,经济责任审计工作的功能正在不断拓展和提升。

二是随着社会经济的发展,部门职能和项目结构会逐步变化。宏观社会经济形势的变化,会直接导致国家重大政策的调整,与经济发展、经济安全、民众利益紧密相关的各项社会治理要素,也会发生变化。因此,科学确定经济责任审计重点领域、重点内容需要进一步研究。如持续关注重大政策和上级重大部署在部门单位的贯彻落实情况,对地方政府党政领导干部的经济责任审计中,应重点关注上下级党委的政策连贯性、地方党委和政府工作衔接的有效性等。

三是随着国家治理理念的深化,需要加快融入干部监督大格局。中国特色社会主义进入新时代,当前发生的社会经济变革涵盖领域的复杂性、触及利益调整的深刻性、涉及矛盾和问题的尖锐性、突破体制机制障碍的艰巨性,都是前所未有的。要推进新时代这场伟大改革,就需不断加强党的建设,并提供坚强组织保证。为此,因经济责任审计工作关注领导干部权力运行和责任落实,将审计结果及其整改情况作为领导干部考核任免和奖惩的重要依据,积极主动融入干部大监督格局工作机制,将提升经济责任审计综合效能。

上述经济责任审计工作全覆盖内外因素的改变,对实现全覆盖工作产生了深刻的变化。笔者认为,影响经济责任审计高质量全覆盖的问题,有审计内容和重点界定不清楚等传统问题,也有新时期责任界定等新情况。从体制层面依然存在以下问题:

一是经济责任审计的内容和重点不清晰。如审计内容和重点仍存在以财政财务收支为主,对审计范围和内容界定较窄的情况;反之,也有的将经济责任过度泛化,把不该纳入经济责任审计内容的事项纳入审计范围;有关注被审计领导干部履职的真实性和合法性,对领导干部履职的经济性、效益性和效果性关注较少,也有将关注点放在与领导干部履职关系不大的财务核算上,导致对领导决策缺乏评价,或重问题轻评价等情况发生。由此,针对不同类型审计对象,应加强研究审计范围,明确确定审计内容和重点。

二是经济责任审计定责标准不明确。当前,一方面部分经济责任审计项目过度强调责任界定的量化,但又普遍缺乏科学的评价指标体系,主观判断较多,实际情况难以把握。另一方面反映问题事无巨细均与领导干部挂钩定责,尤其对领导干部把握重大政策水平、制订单位发展战略和加强内部控制水平等重要方面,反而具有很大随意性,审计评价有失偏颇,失去审计话语权,定责过程更是不知所云。

三是经济责任审计全覆盖的内涵和外延不明晰。审计全覆盖是在一定时期内,对国家重大政策落实情况,以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况全面审计监督,涉及公共资金、国有资产、国有资源分配、管理和使用的全部环节。这是从审计内容维度的全覆盖;而《关于实行审计全覆盖的实施意见》则明确了审计对象全覆盖的概念。但当前基于对经济责任审计要求的全面提高,仅在审计内容和对象方面明确全覆盖内涵和外延是不够的,努力拓展经济责任审计全覆盖的内涵和外延,澄清经济责任审计全覆盖工作中的错误理念,是做实该项工作的基础性环节。

二、全面把握经济责任审计的内涵外延。

经济责任审计全覆盖的视野,必须从对被审计单位对象和内容的全覆盖,向政府资金全覆盖、权力责任全覆盖、风险防控全覆盖、政策执行全覆盖等深层次推进,要在科学制订审计规划计划、整合审计资源力量、规范审计管理、创新审计方法手段、严格审计整改、加强结果运用等审计全产业链上综合统筹,以提升经济责任审计全覆盖效用。

经济责任审计工作全覆盖一般被理解为:一是从审计领域或内容看,指对公共资金、国有资产、国有资源等所有经济要素均被实施审计,以及审计建议、审计问责等均得到落实,这是审计全覆盖工作的核心;二是从被审计单位角度,指一定时间周期内所有单位均被实施审计,这是审计全覆盖工作的基础;三是从审计周期角度,指被审计单位所有核算年度均被实施审计,这是审计全覆盖的时间特征。因此,经济责任审计全覆盖,是指在国家审计机关对主要党政领导干部任期履行经济责任、管理和使用一切国有资源及财政资金的事项,就贯彻国家重大政策、规范权力运行、执行财经纪律、提升经济效益等方面的内容,全部纳入审计的监督范围,不留任何盲区。

当前,部分基层审计机关会为审计全覆盖持有片面追求审计数量以及对所有领域、所有项目都面面审到的观点,这样的观点是机械的片面的,审计全覆盖不可能一步到位,需要统筹部署,有计划有重点的推进。笔者认为,从政府资金全覆盖、权力责任全覆盖、风险防控全覆盖、政策执行全覆盖四个维度理解和实施经济责任审计全覆盖工作,有利于深层次地、高质量地推进解决责任审计工作,高质量的经济责任审计全覆盖应是动态的、可持续的、全方位的经济责任审计全覆盖。

(一)对政府资金的全覆盖。这里的政府资金应包括政府预算内外资金、各类国有资产和资源;既包括资金使用权,也应该包括资金分配权、处置权等。就H市2018年的情况分析,市建委及其下属15家单位预算资金45.16亿元,该单位每年还有100亿元以上城市建设资金的预算分配建议权;市城管委及其下属13家得预算资金17.79亿元,该单位每年还有40亿元以上城管资金的预算分配建议权;市交通运输局及其下属10家单位预算资金11.61亿元,该单位每年也有20亿元以上交通专项资金的预算分配建议权。据不完全统计,前20家预算部门掌握的政府资金占全部90家部门资金的近90%。

通过数据总体分析,国有企业也存在类似的数据分布。国有企业可以从总资产、收入水平、效益综合指标等数据分析,综合考虑下属企业数量情况。当然,分析国有企业情况时,要关注市场化企业和提供公共产品的国有企业的差别。

(二)对权力责任的全覆盖。这里指的权力责任部门可以从权力清单或“三定方案”中予以分析观察。其中,权力事项可以简单的数量予以比较,也可以从权力种类以及与经济的相关性等角度予以分析,如行政许可、行政处罚等一般认为比行政确认、行政给付更具有影响力等。如市交通局拥有权力事项455项,其中行政处罚权390项;市市场监督管理局拥有权力事项709项,其中行政处罚权548项;市质量技术监督局拥有权力事项370项,其中行政处罚权334项目。当然,简单以权力事项数量来衡量权力责任容易失之偏颇,如市人力资源和社会保障局等有些单位权力数量虽不多,但直接影响群众百姓的切身利益,也应引起关注。对权力责任的研究和关注提供了审计新的视角,尤其是确定审计重点环节,更加能够做到总体把握。

国有企业、群众团体、事业单位,以及乡镇地方政府和开发区等权力责任展现的方式不尽相同。如国有企业在对外投资、公司治理、资本运作、资金存放等环节具有较大权力和责任,可以在上述领域实施各类数据分析。

(三)对风险防控的全覆盖。经济责任审计中提到的风险,一般是指领导干部的履职风险,会具有各种表现形式,既有宏观政策等外部环境造成的,也会有内部控制缺失形成的制度风险,甚至会有领导干部个性特征引起的管理风险等。如机构改革带来的部门撤并乃至职能转变,落实重大政策的新要求导致部门管理的不适应,领导干部保守平稳的个性和单位发展需要的担当不协调等情况,均会产生新的风险,有关部门单位防控风险准备不足,导致严重后果。

从经济责任审计工作看,发现问题防控风险提出建议是审计全覆盖的重要工作内容。审计部门既可以从以往审计反映的问题分析风险,也可以与纪检、组织、巡查等其他监督部门形成良好的工作机制,互通信息综合研判。

(四)对政策执行的全覆盖。以H市党代会确定的重要任务来分析各部门重大政策执行情况。新的一年政府工作围绕着“六大行动计划”展开,即坚持生态优先全域统筹,全面推进拥江发展行动;聚焦数字经济 “一号工程”,全面推进“三化融合”行动;围绕提升文化软实力,全面推进文化兴盛行动;着力打造国际一流营商环境,全面推进改革攻坚行动;坚持共建共治共享,全面推进民生福祉行动;坚持全面从严治党,全面推进强基固本行动。六项行动计划分解为244项具体工作,每项任务明确责任领导,并由有关部门单位或国有企业牵头或配合执行。如发改部门牵头5项任务、配合7项任务;市经信委牵头4项任务、配合4项任务,这些部门单位均属于责任重大,围绕中心工作紧密的部门。审计机关对这些部门和中心任务均需要高度关注。

三、经济责任审计全覆盖的现状分析。

从H市经济责任审计工作实践出发,实施审计全覆盖的水平仍然不高,领域仍然需拓展,从以下视角做进一步分析:

(一)从被审计单位视角分析。如重要单位边缘化的情况值得关注,B类单位涉及71家、78个干部。其中除市直机关、国有企业和群众团体外,还有以属地管理为主的单位9家,以及市直单位所属副局单位13家。其中不乏由区县管理为主的拥有大量财政资金的开发区,也有自然资源禀赋独特的国家级自然保护区,还有拥有大量建设任务的建设主体等,这些部门或单位市级审计机关未重点关注,下级审计机关和部门内审机构限于干部管理权限无法审计,上述审计对象在全覆盖的要求中被边缘化。

(二)从反映问题视角分析。从H市审计机关近三年经济责任审计反映的问题分析,有以下特点:

一是问题集中反映的领域(具有普遍性特点的问题)。从部门本级情况看,按问题数量和金额比例,部门预算、资产管理、内部监管等三类问题占总额的50%;若加上职责履职情况、落实中央“八项规定”精神和规范“三公经费”管理等去情况、机构设置和编制使用情况三类问题,占比90%;从国有企业本级情况看,资金管理、资产管理、内部监管等三类问题占较大比例。另外,各单位普遍存在内部控制制度建立不到位、以及内控执行存在薄弱环节等问题。

二是违纪和廉政问题依然存在(具有稳定性特点的问题)。如贯彻中央“八项规定”精神及“三公经费”规范管理等情况,市级部门、国有企业以及下属单位在一定程度上依然存在,问题数量比较稳定,个别情况还比较严重。账外账、小金库等部门清廉、个人违规等严重情况也仍有发生。

三是部分单位个性化问题(具有特殊性特点的问题)。如开发区、风景名胜区问题金额均较高。国有企业反映的问题风险大、金额高,如个别投资集团反映的问题金额在10亿元以上。

四是部分重要部门存在问题严重(具有严重性特点的问题)。如市人社局、市城管委、市国土局等部分问题金额在一亿元以上,市国资委、市场监管局等反映的问题,将影响国有企业的规范管理,或会对市场监管产生较大影响。另外,一些诸如市政府驻外北京办事处等边缘化单位财务管理、内部控制较为薄弱,连续产生廉政问题等。

五是下属单位问题仍具有较高比重(具有趋势性特点的问题)。近三年,经济责任审计共计反映问题近600个,下属单位反映的问题222个。其中,行政机关下属单位反映的问题,占部门总问题数量35%左右;国有企业下属单位反映的问题,占企业总问题数量40%左右。这比例还有逐年提高的趋势。

综上分析情况看,经济责任审计项目实施中权力运行情况、重点项目推进情况等部分审计内容未全覆盖或较少体现;部分单位政策执行情况不清晰。分析结果表明,一方面部分审计项目未抓住重点,审计项目存在质量风险,另一方面则反映了被审计单位的各项履职风险,为进一步提高审计全覆盖质量打下基础。

(三)从资金分配和权力配置视角分析。如B类单位中的市农业局2017年度预算资金为5.12亿元,在系统部门中排名第11位,权力清单数量为72项;市农业和农村工作办公室2017年预算资金9.07亿元,在党群单位预算总额排名第1位;上述两部门在2018年底的机构改革中已合并,其重要性不言而喻,长期放在B类单位分类管理已不合时宜。另外,如市人防办2017年度预算资金2.71亿元,在系统部门中排名第17位,权力清单数量为43项;某传媒集团有限公司注册资本12.40亿元,总资产3300多亿元,下属拥有1家上市公司,均应予以调整并加强审计关注。

另外,如市安监局(该单位2108年机构改革已撤并)2017年预算资金为3420万元,资金量较小,但是其权力清单数量为162项,在市直机关、事业单位权力清单数量排名第8位,承担监督、检查安全生产工作和组织全市安全生产大检查、专项督查和专项整治工作等,其职能丰富而重要,应调整为A类分类管理。反之,某社务委员会2017年预算仅为2453万元,资金量较小,调整为B类分类管理更为准确。

四是从审计问题整改视角分析。2018年度,H市审计局实施的12个经济责任审计项目反映应整改事项有205项,已整改完毕165项。从审计整改数据显示,反映频次较多的问题有部门预算编制及支出类问题、工程项目建设招投标问题、下属单位(子公司)财经监管问题、“三重一大”等内部控制和管理问题,而重大政策执行、规范履职、违反中央“八项禁令”、财政专项资金绩效不高等审计内容总体比例不高。另外,也发现一些新问题、新情况,如环境保护、资源保护方面的问题逐年增多、重大国有资产处置方面的问题也有所增加。

从审计整改过程分析,被审计单位形式上整改,实质上敷衍了事的比比皆是,整改印证材料提供不及时、不完整,以书面说明替代审计整改的情况时有发生,需问责的审计事项以所谓的“制度完善”避重就轻,部分单位审计反映的问题屡查屡犯。上述情况表明,一方面,审计全覆盖所反映的问题仍有所局限;另一方面,由于审计整改不到位,致使审计全覆盖成效不明显。

四、经济责任审计全覆盖的路径分析。

经济责任审计全覆盖工作不应停留在理念、概念层面,要积极探索具有操作性的工作路径。当前,审计全覆盖工作从范围、重点、成效等多维度仍存在诸多不足,要将全覆盖工作向深层次推进,需要明确全覆盖新目标,要确立远期目标和近期工作相结合、规划与计划相结合、审计判断与客观评价相结合等思路。

远期工作路径主要是完善制度机制体制层面,目标是形成融入干部监督大格局为标志的经济责任审计新态势。可以包括如下工作:一是确定新目标,科学制定经济责任审计中长期规划。二是健全新机制,完善新时期审计联席会议工作机制。三是凝聚新资源,逐步推进各种监督要素的有效融合。四是开拓新思维,探索建立经济责任审计大数据模式。

近期工作路径主要是提升经济责任审计绩效和影响力层面,目标是形成夯实工作基础、理顺各项关系、稳步推进工作的经济责任审计新局面。可以包括如下工作:一是推进审计对象全覆盖。完善经济责任审计对象分类办法,关注重大政策和部署对经责审计的影响。二是推进审计内容全覆盖。建立审计事项清单为基础的操作指引,整体提升审计质量,以培训提高审计人员监督水平。三是推进审计评价全覆盖。完善领导干部经济责任审计量化评价指标,更准确地运用于领导干部经济责任评价工作。四是推进审计成果利用全覆盖。拓展经济责任审计成果利用的价值,探索审计成果综合运用的有效方法。

在上述工作基础上,进一步细化经济责任审计工作日常管理,并具体做好以下工作:

(一)科学安排经济责任审计项目。科学编制审计中长期规划和年度审计计划,并实现规划与计划的有效衔接。充分考虑党委政府的要求和干部管理监督的需要,结合审计对象的工作岗位性质、管理资金数量、掌握行政权力数量等因素,通过合理安排审计周期实现全覆盖。同时,动态地优化审计对象分类状况,根据部门、单位管理的经济职责确定,对领导干部经济责任审计对象分类,突出审计重点,提高审计效能。被审计单位分类需动态分析的情况如下表所示:


经济责任审计全覆盖动态分析情况表

被审计单位分析视角

分析情况说明

管理资金数量和结构

以被审计单位财政资金数量种类、现金流及其稳定性,研判国有资金使用、绩效和风险情况。

掌握权力和责任情况

以权力清单分析确定权力范围,突出重点权力事项,紧紧围绕权力运行,研判权力事项与资金、民生、政策的相关性。

预期风险程度

以领导干部个性特征为切入点,以审计以往反映问题分析为基础,整合其他监督部门相关信息,研判领导干部在经济责任履职过程中存在的重大风险。

落实国家政策方针情况

以贯彻执行党和国家有关方针政策和决策部署为核心,分析其制定配套政策、安排配套资源的情况,研判领导干部围绕中心、服务大局的状况,从政策角度确定被审计单位的重要性水平。


(二)建立完善动态审计对象数据库。审计机关应加强与组织等部门的沟通,摸清审计对象家底,掌握地方党委政府主要领导干部任职年限、岗位性质、领导干部个人及其所在地区以往年度接受考核结果情况等信息,建立分行业、分领域,全面详实、定期更新的动态经济责任审计对象数据库,为实现审计全覆盖奠定业务基础。对审计对象数据库要加强分析研究,关注其年龄特征,研究国有企业、行政机关领导干部不同的履职特征,尤其是要高度关注领导干部个性特质和岗位风险,关注团队(班子)与领导干部的匹配程度,最大限度地用好数据库信息。在此基础上,建立完善经济责任审计对象信息管理系统,实现审计项目管理信息化、决策科学化。

(三)统筹整合审计资源力量。一要努力加强审计队伍自身建设,以审计精神立身,以创新规范立业,以自身建设立信,努力建设业务精通、作风务实、信念坚定、清正廉洁的高素质专业化经济责任审计干部队伍。二要提升审计机关统筹能力,统一调配审计力量,采取“大兵团作战”、上下左右联动,降低审计成本,提高审计工作效率和质量,特别要注重审前研究和非现场审计工作。三要打破国家审计、内部审计、社会审计和其他监督部门的资源、信息壁垒,形成监督合力,节省审计资源,实现高效能高质量的全覆盖局面。

要充分发挥内部审计的作用,内部审计有力量资源的,可以调动其积极性,探索采取授权对其下属单位实现经济责任审计的做法,由国家审计全面指导,以审计方案、审计事项核查清单为抓手,审计成果共享;内部审计资源力量不足的,可以通过“以审带训”等方式提高其审计监督能力;在国家审计项目应让内部审计人员参与,综合提高内部审计力量,为经济责任审计全覆盖增加资源。另外,利用社会审计力量方面,应注重推动形成符合国家审计的专家和团队,扩大可利用的审计资源;与其他监督部门之间的信息交互方式,应形成规范制度。

(四)规范实施各项审计管理。结合经济责任审计工作实际,有针对性地研究新情况、新问题、新要求,不断完善符合工作实际的经济责任审计工作制度。进一步规范经济责任审计报告的格式和内容,依据符合党委政府和相关报告使用部门的需求,增强其可读性、可用性。通过实施规范化标准化审计管理,提升审计现场实施的效率和审计工作的科学化水平,最终提升经济责任审计全覆盖工作的成效。

针对经济责任审计范围和内容界定较窄或泛化的情况,审计全覆盖范围、内容根据不同类型单位,应予以细化明确,并确定不同的审计实施方式方法。具体如图所示:


经济责任审计内容全覆盖的边界图

笔者认为,上图图形以外部分目前不属于审计范围和内容;图形中心系审计的基础或核心内容,随着党和政府对经济责任审计工作要求的提高,该图形的外延部分会动态扩大。

(五)探索创新审计技术方法。一要聚焦宏观政策,综合对领导干部任职期间国家宏观经济发展现状、国家宏观调控和其他相关政策及热点、焦点问题等进行深入学习,精准掌握经济责任审计工作总目标。二要将经济责任审计与专项审计调查等相结合,提高对领导干部任职行为的经济、效率、效果的综合评价,发挥好经济责任审计的作用。三要向大数据要资源,借助信息技术创新审计方法,提升大数据审计能力,提高审计的质量和效率,在广度和深度上突破传统审计局限性。加大对单位数据、业务数据、财务数据、行业数据和宏观信息的挖掘分析,从不同纬度、不同权重进行对比、关联分析,从而探索建立准确地、客观地评价指标体系。

(六)严格审计整改和加强结果运用。一要通过严格审计整改落实,促进审计建议的落实,从源头上促进被审计单位体制机制的进一步完善,以严肃整改倒逼责任落实并增强全覆盖的有效性。二要丰富经济责任审计结果运用的途径,以结果运用强化权力制约、深化反腐败和加强干部监督管理;加强审计结果的运用,在审计结果分析会商环节形成规范性制度,让审计整改在考核问效中占据更大比重,让审计结果在干部任用过程中发挥更关键的作用,以结果运用增强经济责任审计全覆盖的权威性。


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课题组成员:李行健、王  立(执笔)、周德栩、张淳淳、楼婧婧



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