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印发《关于全面落实“三个区分开来”
要求 建立审计容错纠错免责机制
实施意见(试行)》的通知

发布日期:2019-10-10 14:39 访问次数: 信息来源:市审计局

杭委审办法〔2019〕68号

各区、县(市)党委审计委员会办公室,市审计局各处(室):

《关于全面落实“三个区分开来”要求 建立审计容错纠错免责机制实施意见(试行)》已经中共杭州市委审计委员会办公室研究通过,现印发给你们,自发布之日起试行,请认真抓好贯彻落实。试行期间的实施情况请及时上报。


中共杭州市委审计委员会办公室

2019年9月3日

关于全面落实“三个区分开来”要求建立审计容错纠错免责机制实施意见(试行)

为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,全面落实“三个区分开来”要求,进一步激发全市广大干部干事创业的激情,推动营造支持改革、鼓励创新、宽容失败、允许试错的良好环境,更好服务全市改革发展大局,根据中共中央办公厅《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》和中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企业事业单位主要领导人员经济责任审计规定》等精神,结合全市审计工作实际,制定以下实施意见。

一、总体要求

准确把握“三个区分开来”要求的要义精髓,切实转变审计观念,提高政治站位和政策把握能力,建立健全审计容错纠错免责机制,加大推进力度。全面落实“三个区分开来”要求,客观分析审计发现的问题,明确容错纠错免责机制的适用情形,严格认定标准,严把认定程序,注重结果运用,提升审计公信力,把保护改革发展中的新生事物、为改革实干者营造良好干事创业环境,作为进一步发挥审计监督作用的重要内容。

二、基本原则

(一)既坚持敢于监督,更注重善于监督

坚持敢于监督、敢于碰硬,坚决维护法纪的权威性和严肃性。同时对审计发现的疑难复杂问题,采取具体问题具体分析的方法,对符合改革方向、出于公心、经过集体研究、具有实际效果,但与现行政策法规制度有所抵触的,审慎把握政策界限、审慎作出处理处罚,注重指导帮助被审计单位分析问题原因,推动形成新的制度机制。

(二)既坚持凡审必严,更注重实事求是

坚持审计监督全覆盖,做到应审尽审、凡审必严,针对发现的问题,提出有针对性、建设性的审计建议,督促问题整改落实到位。同时坚持实事求是的态度,对审计中发现的一些探索性、创新性工作,做到不用改革前的规定来定性定责全面深化改革后出现的新情况、新现象,不机械运用以前的审计经验作出审计职业判断,符合审计容错纠错免责情形的,按规定启动认定工作。

(三)既坚持依法审计,更注重文明审计

坚持严格依纪依法履行审计监督职责,执行法定审计程序;同时更注重文明审计,充分听取被审计单位和被审计个人的意见,集体研究反馈意见;对于审计中遇到的改革新生事物,坚持兼听则明、以理服人,做到依纪依法严肃处理问责与容错纠错免责的有机统一。

三、适用情形

按照“三个区分开来”要求,结合动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响和挽回损失等因素,甄别研判被审计单位或被审计个人在改革创新、落实政策、克难攻坚中因先行先试、敢于担当、突发处置而出现的失误、过失、过错与偏差行为,对符合下列情形之一的,依规启动审计容错纠错免责认定工作。

(一)在推进改革和体制机制创新中,因先行先试、缺乏经验出现探索性失误或未达到预期效果的;或者在符合上位法立法本意的前提下,为推进深化改革或维护群众利益,出台与相关规定不一致的创新政策。

(二)在贯彻落实上级指示和决策部署,推动重点工作、重要决策、重大项目中,因受不可预知或不可抗力因素影响,产生一定过失、偏差,或出现一定失误的。

(三)在加快转变政府职能,大力推进“最多跑一次”等“放管服”改革中,因依规进行容缺受理、容缺审查而出现一定失误或偏差的。

(四)在深化财税体制改革,防范化解财政风险,建立事权和支出责任相适应的制度中,为推进改革先行先试而出现的问题或偏差等。

(五)在重大项目或应急工程推进中,为节约资源、提高效率、缩短工期等,经专家论证、风险评估、合法性审查、集体研究等环节作出决策,但与相关建设程序规定不符的。

(六)在处置突发事件或执行其他急难险重任务中,因情况紧急导致程序不到位造成一定失误或未达到预期效果的。

(七)在化解矛盾、解决历史遗留问题中,因勇于破除障碍、触及固有利益,造成一定损失或引发信访问题的。

(八)为维护人民群众合法权益、避免群体性事件发生、化解社会负面影响,经集体研究作出决策,具有实际效果,但不符合相关规定或客观上造成损失浪费的。

(九)虽不符合相关规定,但事实表明现有相关规定已相对滞后或存有明显不合理的地方。

(十)党内法规和法律、法规、规章对有关情形已有从轻、减轻或免于处理规定的,按有关规定执行。

以下情形不适用审计容错纠错免责机制,不予免责:

(一)落实全面从严治党责任不到位的。

(二)借改革创新之名徇私舞弊、失职渎职、假公济私、谋取私利的。

(三)导致生态环境损害事件、食品药品安全事故、安全生产责任事故发生的。

(四)导致群体性事件且处置不力的。

(五)有事实或审计证据证明系明知故犯、屡审屡犯或不经集体研究、专断决策的。

四、认定标准

按照实事求是和具体问题具体分析的原则要求,建立以同时符合“四个看”为主要内容的审计容错纠错免责认定标准。

(一)从政策法律上看符合改革方向。即符合党章党规党纪和法律法规精神,符合党中央、国务院和省市党委政府决策部署精神,有利于改革发展大局,且未违反法律法规的禁止性规定

(二)从决策程序上看经过集体研究。即重大事项经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等决策程序,不存在听取意见不充分、专断决策等问题。

(三)从实际结果上看未造成重大不良后果。即未造成重大损失和社会负面影响,且主动采取措施最大限度挽回或减少损失、消除不良影响,有效阻止了更大危害结果发生,或不良后果系因自然因素等不可抗力造成。对于重大招商引资、重大项目推进、重大历史遗留问题处置等因特殊需要而导致程序缺失或与法律法规规定不一致的容错行为,应当理由充分、结果良好。

(四)从廉洁底线上看未发现违纪违法现象。即未发现滥用职权或玩忽职守谋取私利,未发现因违反廉洁从政从业规定、徇私舞弊损害公共利益或他人合法权益、浪费国家资财等违纪违法现象。

五、认定程序

审计容错纠错免责的认定按规定设置申请、核实、审定、反馈、公开和备案六个环节,与审计项目质量管理流程对应的控制环节相互整合衔接。

(一)申请。一般由被审计单位或被审计个人在审计报告征求意见阶段或在签证审计证据时,以书面形式提出。在审计报告征求意见阶段提出的,容错申请可以作为审计报告反馈意见的内容之一。审计人员和审理人员在审计项目复核、审理过程中,基于审计事实和证据认为有关事项属于容错纠错免责适用情形且符合认定标准的,也可以提出认定动议。

(二)核实。被审计单位或被审计个人提出容错申请时,应当提供相关印证材料,或就审计已获取的相关资料作出明确详尽的说明。审计组长应落实专人就问题事实与问题责任两个方面进行核实和补充取证,对照适用情形和认定标准,提出初步甄别意见。审计人员应将上述工作过程及结果作为重要管理事项加以记录,或者补充记入对应事项的审计工作底稿。

(三)审定。经审计组集体讨论、甄别研判,对符合或基本符合审计容错纠错免责适用情形和认定标准的,在代拟审计报告时提出认定意见,作为被审计单位反馈意见的说明或者重要事项制作重要管理事项记录,经所在业务部门、法规审理部门和分管局领导逐级审核审批后,通过党组会、审计业务会议等集体决策机制研究决定。

(四)反馈。审计机关应及时将容错纠错免责认定结果反馈给被审计单位或相关被审计个人;对不予认定的事项,应说明理由。认定结果在审计报告等结果文书中有记载的,直接以审计报告反馈;没有记载的,审计组在送达审计结果文书时以一定形式予以反馈。

(五)公开。审计机关应建立容错纠错免责认定结果公开机制,通过定期汇编、分送审计容错纠错免责案例等方式,推进认定工作公开、公平、公正。同时,不断加大审计容错纠错免责机制的宣传力度,营造良好的工作氛围。

(六)备案。审计容错纠错免责认定工作涉及的问题与对象应进行登记存档备案。相关资料与审计资料经整理审核后一并归入相应的审计项目档案。

六、处置方式与结果运用

实行容纠并举、错责可分的处置方式。对于容错免责的问题或事项,应当要求被审计单位及时止损、挽回影响,或者尽快建立健全相关规章制度,避免有错不察、有错不纠。

(一)完全符合容错纠错免责机制适用情形和认定标准的。在经济责任审计报告中可不作为领导干部应承担责任的问题反映,不影响审计总体评价;在政策跟踪审计等其他审计中可以不对相关责任人员作出行政处罚或审计移送处理。但应当要求被审计单位及时整改纠正审计发现或指出的问题,按照审计建议建立健全相关规章制度。

(二)基本符合容错纠错免责机制适用情形和认定标准的。在经济责任审计报告中作为“不承担经济责任的其他问题”表述,不影响审计总体评价;在政策跟踪审计等其他审计中可以不对相关责任人员作出行政处罚或审计移送处理。被审计单位应当依法依规及时整改纠正审计发现或指出的问题,按照审计建议建立健全相关规章制度。

审计机关对上述免责事项应当在整改督查、审计回访以及以后审计时予以重点跟踪关注。

(三)不符合容错纠错免责机制适用情形和认定标准的。应当依法依规进行问题定性定责和处理处罚,并责成被审计单位按规定要求整改落实到位。容错纠错免责申请人系被审计单位或被审计个人的,审计机关还应向申请人说明不予容错免责的理由。

(四)优化认定结果的综合运用。针对容错纠错免责机制构建过程中审计发现的重点、难点和热点问题,定期研究其表现形式、成因及对策措施,提醒相关部门予以关注,避免出现不必要的差错与损失;或者建议有关部门和单位认真研究,及时清理不合理的制度和规则,建立健全有关制度规定。对实践中行之有效的创新经验,应及时总结提炼,建议相关部门研究推广。

七、保障措施

(一)畅通救济途径。将容错纠错免责机制和救济机制相结合,审计报告征求意见稿增加被审计单位或被审计个人可以依规提出容错申请的告知,允许据实申辩申诉,审计机关应充分听取申诉意见,客观公正地认定相关单位和个人的责任。

(二)加强全程管控。进一步规范认定工作自由裁量权,加强事中事后的监管。审计项目审理作为事中监管环节,将拟认定的容错免责事项,列入审理重点内容;审计执法检查作为事后监管环节,将已认定的容错免责事项,列入检查重点内容,确保认定结果经得起历史和实践的检验。

(三)注重沟通合作。建立健全审计与组织人事、纪检监察、公安、检察以及其他有关主管与监督部门的信息共享和沟通协调机制,全力推进审计容错纠错免责机制的落实完善。可以邀请政府法律顾问、特约审计员等相关领域的专家参与认定工作,广泛听取各方面的意见建议,客观定性、审慎处理。对争议较大或难以认定的问题,应及时报告同级党委审计委员会和政府。


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