当前位置:首页
> 审计科研 > 论文精选

审计机关争当改革促进派的路径选择

发布日期:2018-11-12 15:34 信息来源:市审计局

 

             审计机关争当改革促进派的路径选择

                         

[  ]  中央全面深化改革领导小组在多次会议中均提到了各行各业要做“改革实干家”和“改革促进派”的论述。国家审计作为专职经济监督机关,要服从和服务于改革大局,找准定位谋划未来,按照中央要求,争当改革促进派,提高审计对促进改革和完善政策的推动力。本课题从立项、实施、问题定性处理、审计建议、问题整改、救济途径等审计全过程环节,对审计机关践行改革促进派的操作方法进行全面设计,促使审计机关在推动全面深化改革的部署落地生根的同时,坚持具体问题具体分析的原则,科学评价先行先试行为,为想改革、谋改革、攻坚克难、勇挑重担的干事者负责,为领导和干部树立改革创新担当有为的正能量提供审计支持。

[关键词] 国家审计  改革促进派  路径选择

 

在全面深化改革的大背景下,当好改革促进派是当前国家审计的中心工作,审计机关要成为改革的“助推器”,担任改革促进派的角色,就要做到改革部署布置到哪里,国家审计就监督到哪里。从审计项目立项到审计结束后对问题进行整改,在审计项目的整个生命周期中,国家审计都应环环相扣,有的放矢地发力,在促进各项政策措施落地,并对制度设计进行完善的同时,客观评价各级干部在推动各项举措方面的是非功过,为审计工作的长远发展营造和谐的审计环境。  

为此,有必要从立项、实施、问题定性处理、审计建议、问题整改、救济途径等审计全过程环节,对审计机关践行改革促进派的操作方法进行全面设计。

一、关于项目立项

在审计项目计划编制阶段,要服从和服务于改革大局,始终把审计工作放在改革大局中去谋划和推进,把审计机关有限的人力、物力和财力集中于上级党委政府的重大改革决策、部署和事项,持续扩大审计监督的范围和深度。一方面,要关注当前经济社会发展中关于改革的热点难点问题,确定年度审计项目计划。要围绕供给侧结构性改革、“三去一降一补”工作部署、“五水共治”等转型升级系列组合拳和有关民生政策措施,确定单独的关于政策措施落实情况的审计项目,把贯彻改革举措的重要政策作为审计跟踪项目,列入年度审计项目计划,全面评估改革的效果,揭露政府部门和其他行业在推动改革进程中存在的欺上瞒下、弄虚作假、阳奉阴违、令不行禁不止、敷衍塞责等执行改革措施打折偏离的现象,推动改革措施以符合改革精神的方式得到落实,在排除改革“拦路虎”、确保资金安全和绩效、提升民生福祉、推动廉政建设等方面有所作为,力促社会平稳运行和健康发展。另一方面,除了单独安排的政策措施落实情况的审计项目外,在其他类型的审计项目尤其是经济责任审计项目中,都要把检查改革政策措施落实情况作为审计内容之一,做到上级和同级党委政府的重要改革决策部署到哪里,审计就监督到哪里,更好地发挥审计监督的保障作用。

二、关于项目实施

在审计项目实施阶段,要审查经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域改革政策措施贯彻落实的总体情况,在推动改革措施落实过程中出现的主要问题、存在的新情况以及下一步做法等,尤其是要关注重大项目是否完成、重点资金是否得到保障和拨付、重大政策是否得到落实、“最多跑一次”等简政放权类举措推进的进度情况等。  一要注重审查改革措施推进力度。通过揭露各种为官不为的“庸政” “懒政”行为,反映对改革未形成客观认识,参与和支持改革的主观热情不高、不够积极、改革措施执行不到位、落实不彻底等问题,评判改革目标实现程度和效果,推动勇挑重担、有效作为,切实履行职责。二要审查改革措施推进的规范度。检查遵纪守法情况,查处违法乱纪胡作非为、损失浪费造成国有和集体资产流失等问题,确保改革于法有据。同时对审计实施中发现的问题,要抱着审慎、谦抑的态度,历史、辩证、客观地看待改革措施推进中的问题,要把审计关注到的现象和问题放在全面深化改革的大局和背景中去分析,改变以往审计中惯常采用的对照单一的法规文件进行简单评判的方法。三要重视揭露有关改革举措落地过程中的制度障碍和体制机制瓶颈,推动顶层设计的完善,促进提高改革的质量。要分析普遍存在的、带有倾向性的问题和现象,对改革措施不适应现状、缺乏配套制度等问题,以及不合时宜、制约发展、阻碍改革的制度规定,及时提出调整完善的审计建议。四要审查改革措施的系统性和协调性。研究各项改革举措的衔接性和各领域改革的相关性,分析改革措施的可操作性,使各项改革举措相互配合、相互促进、相得益彰,增强改革的系统性、整体性和协同性。

在审计实施过程中要立足微观,以宏观全局、前瞻视角来看待和分析问题,改变翻破账本开展审计工作的做法,推动审计由注重“从账本中来,到账本中去”的微观审查方式,向善于通过查账来审视政策和机制、关注宏观政策层面转变。因此在项目实施中要合理分配审计精力。对涉及改革类、政策类的审计项目,看账本的时间不能占据太高比例,要留相当的时间进行调研、座谈、走访、问卷,开展大数据计算机分析,以及在深入实施审计项目的基础上进行审计建议的提炼和专报的撰写。

三、关于问题定性和处理

由于国家审计是依据法律规定开展的监督,审计人员在查处具体问题时,倾向于机械地对照已有的法规、政策和标准,给相关问题定性、对相关人员定责。但经济现象纷繁复杂,各种情况千差万别。在全面深化改革的背景下,一些干部大胆探索,积极实践,在经济社会发展的很多领域都有创新。如果审计机关和审计人员简单机械地依据已有的法规条款,对审计发现的事和人进行定责,便不利于激发和保护干部干事创业的积极性,被审计干部往往嘴上不说,心里却很不服气,甚至对审计产生消极反感思想。

(一)严肃追责和容错免责的界限

贯彻执行上级党委政府有关激励大胆改革创新、允许出现失误、宽容对待改革失败现象的论述,推动建立激励改革、宽容存在的不足的审计容错机制,将保护改革发展中的新生事物,为改革的实干者创造一个良好的干事创业环境,作为充分发挥审计监督作用的重要内容。要转变理念,提高分析问题的立足点和把握政策的能力,不但要依法依规审计,更要坚持具体问题具体分析的方法,客观分析审计发现的问题,确保审计结论与建议的权威可靠,提高审计成果采用率。通过着重关注各级各部门落实深化改革重要决策部署情况,对相关改革事项的决策背景、程序和过程进行充分调查和研究,合理评估虽然对已有制度和规定有所突破却有利于推动发展的改革创新,正确评价各级领导干部在推动深化改革中的是非功过。

具体说来,要坚持“三个区分开来”和“四个看”的标准,既为审计人员提供清晰的行动准则,也为改革者提供稳定的心理预期。

1.“三个区分开来”

要坚持以习近平总书记关于“三个区分开来”作为审计发现问题定性和处理处罚的指导原则,形成不允许不改革但允许改革过程中出现失误的鲜明导向。即把因欠缺经验、先行先试出现的失误和错误,同明知不对但仍执意为之的违纪违法行为区分开来,依法严肃揭露少数干部独断专行、违法违纪行为;把法律法规和政策文件无明确禁止和限制性规定的试验性探索中的失误和错误,同上级三令五申明确禁止后仍旧坚持原样不予纠正的违纪违法行为区分开来;把为促进改革发展、无意造成的偏差,同为谋求个人利益、利欲熏心的违纪违法行为区分开来。如果领导干部在改革中存在贪欲,有侵吞公共财产、资金或是为其近亲属谋取利益的行为,要针对资金和财务的最终流向,如果公共资金落入个人口袋,则坚决予以惩处。“三个区分开来”中,对于前者应容错免责,而对于后者应严肃追责。

2.“四个看”

对审计人员发现的那些带有创新型和探索型的工作中出现的问题,如果不符合已有的政策,不能简单地予以否定,而是坚持“四个看”。

一是看是否符合改革方向。要将相关做法放入时代的大背景进行检验,看其是否与当前的时代发展相一致,是否符合党章党规党纪和法律法规精神,符合中央和省委、省政府决策部署精神,且未违反法律法规的禁止性规定。

二是看实际效果好不好。实际效果的好坏要由谁来评判,这是个问题。被审计单位主要领导干部的决策,一般单位内部出现反对声音的极少,要以大众的视角,跳出被审计单位的圈子,以社会调查实践来印证。对未导致严重损失和重大社会影响,且勤勉履职,消除不利后果、有效阻却危害后果的进一步扩大,或不良后果是因自然因素等不可抗力造成的,应予以必要和合理的宽容。

三是看有没有经过集体研究。即重大事项经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等重大决定的法定决策程序,不存在听取意见不充分、专断决策、拍脑袋决策等问题。当前对经过集体研究仍有很多误区,审计人员的普遍做法就是查看党组会议纪要,作为最终证据。但是仍有事后补会议记录的情况,审计人员针对重大决策要问询参会人员,还原真实情景进行分析。

四是看是否发生利益输送。即没有滥用职权为本人或他人谋求利益,未恶意串通损害其他私人利益和公共利益。当今的贪腐案件都有隐性化的趋势,自中央“八项规定”出台后,领导干部对财经纪律也越加重视,在规避有关风险的同时谋取利益也将趋于谨慎。审计中要关注是否存在以亲友为转嫁媒介的利益输送,或是在某些领导干部的私人活动中存在不法利益嫁接。

如果一项改革探索性工作符合“四个看”标准,即便尚有一些问题和不足存在,亦不能视为普通问题给予定责和处理处罚,而是要对被审计单位提供指导和帮助,促使其及时总结经验教训,推动形成新的政策制度或机制。

“三个区分开来”“四个看”,也是国家审计对发现的问题进行客观公正的分析和定性的基本原则,审计人员应深刻领会上述两个标准,并贯彻到审计实践中。要鼓励改革创新,宽容对待改革中的错误和失误,支持那些具有正派作风与锐意进取精神的好干部卸下思想包袱,打消因为改革创新造成失误而不愿作为、不敢担当的顾忌。同时,严把容错免责的界限,不为披着改革名义的违法乱纪遮掩,不让那些别有用心的党员干部在灰色地带有不良居心,最终让容错机制来为自己清理后患。如对明知是违法违规违纪行为仍有意为之、存在利益输送情形、不听取他人意见一意孤行、严重失职或滥用职权等行为,不能予以免责。

(二)常见的可以“容错免责”的情形

根据上述“三个区分开来”和“四个看”的标准,从审计实践中常见的情形出发,以下出于贯彻落实改革措施、让人民群众共享改革红利的目的,在推进改革、执行政策、化解问题中因敢闯敢试、勇于担责、处理突发事件而出现的偏差和失误,应属于“容错免责”的情形:

1.在创新体制机制、推动改革进程中,因缺乏经验和可参考的先例而摸着石头过河、先行探索导致的失误或未达致预期效果的。

2.在贯彻落实上级指示和决策部署,推动重点工作、重要决策、重大项目中,因受不可预知或不可抗力因素影响,产生一定过失、偏差,或出现一定失误的。

3.因情况紧急,在担负急难险重任务或突发处置时,因未严格遵循决策程序导致出现一定失误或达不到理想效果的。

4.因碰触原有利益阶层、敢于突破长久以来困扰改革发展稳定的阻碍,在解决纠纷、化解历史遗留问题时导致信访或引发损失的。

(三)“容错免责”的认定程序

按照《审计法》《审计法实施条例》及《国家审计准则》《浙江省审计条例》等关于国家审计的法律、行政法规、部门规章和地方性法规的规定,可以对“容错免责”问题的具体认定程序作出如下规定。

1.提出申请。既可以由审计部门的人员,如审计组成员、复核审理人员等,也可以由被审计单位和个人,根据具体问题的性质,对照认定条件,提出“容错免责”的认定申请。

2.进行核实。审计组长应当指派审计组成员就认定申请的问题,围绕问题事实和责任认定进行核查,并在审计组内部经讨论形成初步认定意见。

3.会议审定。凡是提出认定“容错免责”的申请,无论审计组内部是持肯定还是否定意见,都应在部门负责人和分管领导同意后,提交审计机关审计业务会议审定。

4.结果反馈。提出认定申请者为被审计单位和个人的,审计机关应将“容错免责”的审定结果及时告知申请者,不予认定的,还应说明理由和依据。

5.适度公开。“容错免责”机制的建立,目的是为了引导领导干部勇挑重担,具有一定的导向作用。对于予以“容错免责”的问题,审计机关应挑选典型,进行媒体公开报道和宣传,营造积极改革和担当的舆论氛围。

6.存档备案。“容错免责”涉及问题的认定过程,如申请资料、会议记录等应该归入审计项目档案。同时建立 “容错免责”的问题台账和问题清单,为“容错免责”认定机制的进一步完善积累素材。

(四)沟通协调机制的构建

以实事求是的态度武装头脑、指导实践、推动工作,更好地发挥审计在促进改革深化,确保上级重要决策和部署落地生根,推进廉政建设中的重要作用,需要构建审计机关与相关职能部门的沟通协调机制,对出现的新情况和新问题审慎作出审计结论和处理,力克主观性、片面性和表面性。

在贯彻“三个区分开来”和“四个看”标准的过程中,审计人员要充分听取被审计单位和群众的意见,并对意见的合理性进行全面分析。要站在深化改革、创新发展和宏观决策的高度认识问题,要从经济社会发展大局、民生福祉,以及审计对象的视角去考虑和评判问题,寓审计服务于审计监督中。对于重大招商引资、重大项目推进、重大历史遗留问题处置等因特殊原因造成与法规政策的规定不相符,或是存在程序缺陷的行为,只有在出具充分的理由并且结局良好的情况下才能给予免责认定。

在“容错免责”问题的认定过程中,要建立审计机关与相关干部监督管理部门的沟通协调机制,如组织部门、纪委(监察委)、公安检察等司法机关,促进“容错免责”认定机制的逐步完善和成熟。与重要问题有关的“容错免责”,应召集有关干部监督管理部门共同协商进行认定,也可邀请有关专家参与讨论,必要时征求与被审计对象同级的党委政府领导的意见,通过听取来自四面八方的声音,客观定性、审慎处理。对争议较大或难以认定的问题,应报告同级党委、政府。

(五)“容错免责”问题在审计报告中的处理

在撰写经济责任审计报告时,对符合“容错免责”条件的,可在“审计发现的问题”或“其他事项”中进行反映,但对领导干部不定直接责任、主管责任或领导责任,该问题也不得被运用到审计评价中。在各类审计中不进行处罚或移送。对不符合“容错免责”条件的,应按照常规处理,即确定领导干部对每个问题的责任,进行处理处罚,并提出后续整改要求等。

(六)提升审计人员素质的内在要求

全面深化改革的宏伟看图,迫切需要一大批有胆识、敢担当的领导干部敢于打破常规,勇于尝试和创新,特别是在困难重重之际仍然知难而上、攻坚克难。为正确认定和评价各级领导干部在落实改革进程中的各类履职行为,审计人员要拓展分析问题和解决问题的新思路新举措。要学习研究改革措施的出台背景,提高运用“容错免责”机制的政策把控水平,增强法治底蕴,争当改革实干家的支持者和推动者。要理性对待新生事物,善于接纳和包容改革创新事项,不能对一些突破常规的措施和行为产生抗拒心理。要保持与时代前进一致的步伐,思想和心态与改革发展同步。

审计人员不仅要熟练掌握审计知识,还要广泛涉猎与审计工作相关的其他领域的知识,不断提高宏观思维和辨证思维能力,以便在复杂的经济活动中做出清晰的判断,切实提高鉴别分析能力。善于由外到内、由表及里、由浅入深地发现问题,透过现象看本质,切实提高学习研究能力,以理论的厚度支撑拓展审计实践的宽度。

四、关于审计建议

针对审计实施中发现的推动改革落实过程中的困难和问题,审计机关要善于监督,针对问题,提出针对性强的审计建议,推动被审计单位和相关单位严加管理,改进内控,强化改革创新,以亡羊补牢的姿态筑牢制度的堤坝,防止问题再次发生,促使改革落实过程中困难问题的解决。具体而言,容错机制不仅仅是宽容差错,它还包含纠正已有错误、避免今后再次犯错的制度设计初衷。要发挥审计的促进保障作用,在深化改革、创新发展中产生的工作失误和性质不严重的不规范行为,要从促进提高规范的角度及时给予风险揭示,要更多地从鼓励创新的角度,提出意见和建议,促进改进完善,促使各相关单位健全制度、规范管理、完善决策程序,保障改革创新工作的顺利推进;对审计中发现的不适应改革发展,甚至是严重阻碍稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等改革措施的制度、体制和机制,要进行揭示和反映,提出全面修改的建议,从体制机制上提出解决办法,促进政策体系进一步完善和有效落实,使政策更加有操作性、更符合实际情况,为改革去除障碍,驱动改革巨轮行稳致远;对审计中发现的各项政策措施之间内容不协调、不衔接等问题,要通过编写审计专报,及时向上级部门汇报并提出合理建议。

五、关于审计整改

在审计报告出具后的问题整改阶段,要狠抓审计发现全面深化改革有关问题的整改落实。要明确被审计对象抓改革措施落地责任和整改落实责任,建立被审计单位定期报送整改情况制度,提高信息对称度,帮助审计人员实时留意审计查处的与改革相关问题的整改进展情况。对于审计报告中给予容错免责的问题,应列出详细的问题清单,要求被审计单位对照清单及时逐项纠正,并汲取发生工作失误的教训,建立完善相应制度或机制,避免类似问题屡次发生。对于定责问责的问题,后续整改中首先要纠正已经存在的问题,包括对相关责任人作出处理,建章立制扎紧制度的笼子,在后续工作中强化责任担当和遵纪守法意识等。

审计整改体现的是审计工作的价值。审计的目的不是查处问题处理人员,而是为了纠正问题并预防重蹈覆辙,从而使审计真正发挥“免疫系统”功能。在突出强调被审计单位整改责任的同时,要重视审计机关的督促整改的责任。审计机关要走好“最后一公里”,做到善始善终,力争使项目前期查处的问题均能得到纠正。审计机关要对照被审计单位的整改情况,评判整改工作的完整度、到位情况和规范性,并将整改不完善的地方告知被审计单位,提出进一步整改的要求。必要时要前往被审计单位实地督查整改情况。要建立整改销号制度,对未能整改销号的问题要持续关注,并加强对整改工作的指导,直至最终实现完全整改。要强化整改问责,对拒绝整改、拖延整改、虚假整改等情形,要约谈相关责任单位的主要负责人,必要时提请有关部门协助落实整改意见,以无愧于政策落实“督查员”称号的决心和恒心,将改革进行到底。

六、关于权利救济

由于经济责任审计结果深受组织部门的重视,关系领导干部的职务升迁和前途命运,因此,被审计对象往往比较看重经济责任审计结果文书的具体表述。在审计实践中,容错免责机制的运用尚属于审计机关的创新工作,属于边摸索边尝试的新生事物,虽然出具审计结果前与被审计对象和相关人员有过充分的沟通和交流,但也难免会有考虑不周全或被审计对象不认同的情况。任何一项对行政相对人不利的认定结果,都应该听取该相对人的陈述和申辩,都应该给相对人留下法律救济的途径和机会,这是正当法律程序的要求,也是依法行政的应有之义。因此,应该构建容错免责机制的救济机制,如复查、复核等,给审计对象据实申诉申辩的权利,也给审计机关及时纠正不合理的认定结果的机会,科学认定相关单位和个人的责任,做到客观公正、文明审计。

根据《浙江省审计条例》第三十六条第二款关于政府投资项目审计中建设单位和承接单位以及经济责任审计对象对审计报告存在异议时的救济途径的规定,可以对容错纠错机制的救济途径确定为:“审计对象对审计机关有关容错纠错机制的运用有异议的,可以在一定时限内向出具报告的审计机关要求复查,审计机关应当及时作出复查决定;对复查决定仍不予认可的,可以在一定期限内向上一级审计机关申请复核;上一级审计机关应当在规定期限内作出复核决定。省审计厅作出的审计报告,由省审计厅自行进行复查和复核”。

 

参考文献:

[1]中央全面深化改革领导小组相关会议对“改革促进派”的论述

[2]20171月全省审计工作会议关于“改革促进派”的有关探讨

[3]浙江省审计厅《关于争当改革促进派建立容错免责机制的指导意见(试行)》(浙审法[2017]93号)

 

负责人:吕勇勤

  : 李志芬


Produced By 大汉网络 大汉版通发布系统