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审计署6号令贯彻中的难点与对策研究

发布日期:2007-02-12 17:0 信息来源:市审计局

杭州市审计局课题组(组长:潘再高,副组长:孙钧,审稿:阮华兴,执笔:方钟铭)

     随着审计工作的逐步公开透明,人们越来越关注审计质量。审计机关要确保审计结果的可信性,维护审计监督的权威性,发挥审计职能的建设性,必须要谋求审计质量的提升,建立和完善强有力的审计质量控制体系。审计署6号令正是在这样的背景下产生的。它是审计环境变化、外部需求和内部激励相互作用的结果,是审计机关在追求成果最大化的前提下对约束风险的一种制度设计,为审计项目质量控制指明了路径。从一定意义上说,6号令可谓是审计质量控制的代名词。近两年的实践证明,贯彻执行6号令,对规范审计工作,提高审计质量,具有极大的促进作用。为切实落实好这项工作,我们就杭州市范围内贯彻执行6号令过程中遇到的问题和难点,开展了多次调研,剖析原因,研究对策。
   
  一、总体情况
   (一)6号令试行的基本情况
     2004年初审计署6号令颁布试行以后,杭州市局即着手开始部署这项工作,有序推进6号令在全市的贯彻实施。
     ——2004年下半年,在全市各区、县(市)审计局和市局各业务处尚未实施的审计项目中,安排部分项目按照6号令规定进行试点,当年度,全市有22个审计项目按6号令规定开展了试点审计。
     ——2005年进一步扩大试点审计的范围,深化6号令的贯彻。全市所有同步审计项目,以及参加优秀项目评比的审计项目,均按6号令的要求规范操作,评优时,按照6号令的规定对其“审计规范”部分进行计分。当年,全市按6号令实施的审计项目激增到近200个,项目类别涵盖了财政、财务收支审计项目、经济责任审计项目和专项审计调查项目,有的区、县审计局当年的全部项目已经都按6号令的要求实施审计。
     ——2006年在前两年试行的基础上,全面推行6号令,全市所有审计项目全部执行6号令,不再实行“双轨制”。并且,今年全市的审计项目质量检查,将此项内容作为检查的重点。
   (二)主要做法
  一是抓制度建设。在贯彻审计署6号令的过程中,杭州市局在认真学习、领会6号令精神实质的基础上,充分运用调查研究的方法,针对杭州市审计质量控制的实际情况,制定了一系列审计质量控制制度,对6号令中尚不够明确,或者未作出具体规定的环节,予以适当的细化和明确;对特定审计项目的具体作业行为进行了细化和统一;对一些关键环节重新作出了新的、更加严格的规定。
  2004年制定了《关于审计署6号令试点审计的工作方案》、《审计复核制度》、《审计业务会议制度》。
  2005年制定了《杭州市审计局关于实施审计署6号令若干操作意见(试行)》、《审计复核操作规程》。
  2006年又制定了《杭州市审计机关审计作业程序若干规定(试行)》、《进一步规范政府投资项目审计作业行为的通知》等审计质量控制制度。
  这些控制制度对于规范审计质量控制、贯彻执行6号令产生了积极作用,同时也初步构建了杭州市审计项目质量控制体系的框架。
  二是抓宣传培训。结合省厅先后开展的“质量创优”、“严谨细致”、“狠抓落实”等主题年活动,杭州市局连续抓了6号令的宣传培训工作,逐步夯实推行、贯彻6号令的基础。这期间,创办了《审计质量与法制苑地》,作为宣传6号令、推行现代审计理念的阵地和载体,架起了与基层审计机关、审计人员沟通、交流的桥梁。
    三是抓关键环节。贯彻执行过程中,杭州市局在严格按照6号令规定进行操作的同时,主动切入关键环节,抓好质量控制,防范审计风险。在这一阶段,着重抓了审计复核和审计业务会议审议这两个环节,明确其职责,强化了这些环节质量控制方面的职能,取得了明显的实效。
   (三)产生效果
     对6号令贯彻情况的调研,我们主要通过召开座谈会和巡回交流等形式开展。在座谈会形式调研中,我们采取了分片召集的方式,以城区片、县市片、市局本级片为单位召开。三年来,我们共召开这类专题座谈会8次,收集、整理了近百条有价值的反馈意见。巡回交流形式的调研,则是由市局组成巡回小组,赴各局、各处进行辅导、交流,与各位审计人员展开面对面的交流、探讨。
  通过调研,我们感受到6号令十分清楚地回答、解决了审计实施全过程中的每个环节应该“干什么”、需要“怎么干”、干不好“怎么办”这三个基本问题,从整体上构建了审计质量控制体系的大框架。对于提升审计质量、防范审计风险具有深远的意义,主要体现在:
  一是主动适应了审计环境的变化。审计环境的变化对审计主体和审计客体会同时产生重大影响,6号令的一些基本要求,最大限度地化解了这些变化给审计工作带来的负面影响。它规定的一整套严格的审计程序可以指导审计人员最大限度地揭露问题,防范自身的职业风险。
  二是极大地满足了外部的客观需求。6号令的贯彻执行正是在为了满足社会公众对审计信息有效需求的同时,防范由此带来的、因质量置于全社会的监督之下,而可能产生的显性审计风险。此外,审计机关还可以籍此向社会展示一套科学、规范、严格的质量管理体系,来获取社会公众的理解、支持和信任。
    三是进一步完善了内部激励机制。在传统的查错纠弊的激励导向下,审计人员需要查出问题,而不需要关心还有没有没查出的问题,更不需要试图解决机制问题来防止问题的发生。在新的制约激励导向下,审计机关不再满足于发现问题,还需关心有没有制约的盲点,进一步关心如何让制约机制发挥作用来防止新的问题产生。相比之下,后者更强调规范和程序。6号令的实施正是体现了这一转变,有利于完善内部激励机制。
    四是可以从根本上保证审计项目质量的控制。6号令正是从构建一整套规范的、科学的、系统的审计质量控制体系入手,导入先进的科学管理理念、方法,从根本上改变以行政方式管理审计业务的现象;激发审计人员的职业判断能力和创新能力,不断去学习、掌握新技术、新方法;依托责任机制,建立健全审计质量责任追究制度,提升审计工作质量,防范审计风险。

  二、主要难点及问题
  6号令是个自我完善、自我约束的内控机制。不可否认,在贯彻、执行过程中,确实遇到了不少阻力,也暴露出了一些难点问题。阻力和难点问题,按照层次分类,大致可以分为:来自于对控制体系本身的抵触,以及在制度设计、推行中暴露出来的缺陷与不足;来自于实务操作层面的不领会、曲解、断章取义,以及制度与实际操作的脱节;来自于质量控制工作与其他审计工作的割裂和不衔接、不配套。
  (一)来自制度层面的难点问题
     1.贯彻执行的统一性和约束力不够。6号令作为我国最高审计机关制定的一部部门规章,本应是全体审计人员依法审计的行为规范,不按它执行意味的就是违规。但6号令在颁布时,只在审计署机关及派出、派驻机构试行,对地方审计机关的要求只是“可以根据具体情况确定试行范围”,给人“犹抱琵琶半遮面”的感觉,人为地增大了推行6号令的阻力。一些地方审计机关认为“试行”就可以不执行,没有把6号令当作审计机关自我完善的一项内控制度来看待,由此,也增加了贯彻执行的成本。此外,6号令在审计法、实施条例尚未修订的情况下,先行颁布施行,也导致了“先天不足”,部分内容缺乏法律、法规的支撑,甚至可以说是有冲突的,给地方审计机关的宣传、贯彻,带来很大障碍。
  2.与审计准则之间的衔接不科学、不严密。从2000年至2004年,审计署陆续颁发了5个令来规范审计质量管理工作,从立法本意分析,这5个令应该是前后一贯、互为作用的,是共存于一个质量控制体系内的组成要素。但事实上,6号令是对具体审计项目实施全过程的质量控制,实际具有基本准则的地位,但由于颁布最迟,很多内容与1、2、3号令互相交叉、重复,甚至冲突,为此,6号令最后规定:“此前发布的有关准则、规定与本办法不一致的,按照本办法执行”;而1、2、3号令从其内容定位来看,应该是对6号令内容的细化和明确,就像其与基本准则、5号令与6号令的关系一样,但由于制定得早,再加上设定的理念、初衷发生很大变化,根本不可能成为6号令的细则,更何况它们在法律地位上是平行的。本来是想节约制度制定的成本,结果却陷入非常尴尬的境地。
     3.配套、解释的滞后,对6号令的把握口径不一。6号令实施以后,相关的配套办法、解释文件没有及时跟上,在很长一段时间里,基层审计机关主要是根据上级审计机关领导的讲话和撰写的文章来揣摩和领会其精神,在实际当中产生了许多不同的解释版本,缺乏权威解释,甚至走了许多弯路,给审计人员的思想造成了混乱,也使职能部门工作陷于被动。配套制度的滞后,同时给审计业务工作的开展带来了影响。比如经济责任审计、专项审计调查如何参照执行6号令,迟迟没有出台配套办法,而在审计工作中,经济责任审计,特别是专项审计调查的作用日益突出,审计法制部门夹在当中,左右为难。还有一些审计机关出台的质量控制方面的文件,没有吃透6号令的基本精神,两者不一致,在实践中没能起到正面的促进作用。
  (二)来自操作层面的难点问题
  1.偏重于突出审计目标的定位,忽略做好审计项目是控制审计质量的最终归宿。审计机关根本的任务是做好审计项目,思路体现在审计项目,地位作用体现在审计项目,成效体现在审计项目,影响也体现在审计项目。不论是在履行监督职责还是在为宏观服务,着眼点始终要围绕审计项目做文章。审计机关的“产品”就是一个个的审计项目,而质量控制制度正是为了保障生产出合格的和优秀的“产品”,没有严格的质量控制不可能生产出合格的、令人民群众满意的“产品”。6号令就好比一条生产流水线,在这条流水线上,各个环节、参与要素都是环环相扣的。在项目质量管理当中,过于强调审计目标,容易陷入“两难选择”。比如,查处被审计单位违法违规问题,以此为目标,即查证不合法、不真实的事项,极可能忽略其中真实、合法的事项;如果定位在会计报表的真实、合法、完整上,极可能忽略被审计单位的违法违规问题,但这两者在具体项目审计中却是统一的,是一个事物的正反两面,而于审计目标的设定却是冲突的,有待深入的研究。
     2.纠缠于细枝末节的操作,忽视从整体和根本上去把握制度的实质。学习贯彻审计准则,首要的是要全面把握其基本精神、基本原理,掌握每个准则、规定、办法的出台的目的是什么,主线是什么,要求我们什么,真正搞懂准则体系、特点和重点。在此基础上,要确立多元化的思维,摆脱框框套套的局限,把握制度的本质特征,而不能死扣条规中的片言只语,孤立地或机械地理解某一环节和某一内容。在以往的实践中,有的审计人员对制度不作系统、全面的浏览、领会,断章取义;对范本、范例照搬照抄、拿来就用,死搬硬套,不会融会贯通;对规定内容只知其然,不知其所以然,以致于“钻牛角尖”、闹笑话。
    3.混淆程序简化和流程优化。这直接暴露出审计机关对6号令的抵触和不接受的情绪。实施审计的12道程序是法定的,必须要执行。如果需要简化,则要通过严格的立法程序来审定。作为地方审计机关可以呼吁、建议,但没有权利探索、创新。在履行程序的过程中,怎么操作,资源怎么调配,内部流转如何更加合理、严格,更有利于工作效率,则完全可以优化、探索、创新。这两者并不矛盾。但“简化”与“优化”、“程序”与“流程”,不可等而视之,一字之差会产生极大误解。
     4.应用先进的审计技术方法固有局限的制约。6号令规定了5种审计技术方法,要求审计机关在项目实施中予以运用。但实际情况不尽如人意,这些技术方法操作性弱,多数技术方法在运用中有障碍,运用程度很浅,运用的实际效果不理想。这些技术方法的很多内容还停留在研究层面,在实际运用中有许多固有局限。比如,评价被审计单位的内控制度,有很多限制因素,而这些因素在审计查证之前是无法确定的。再如,重要性水平确定仅限于会计报表的真实性审计,而且,确定的计算方法,在地方审计机关的运用中大多是失败的。由此,导致这些技术方法在地方审计机关很难顺利推行。
    (三)来自审计管理层面的难点问题
     1.与其他审计工作管理的关系不顺,难以处理。主要有:一是与审计项目计划立项管理工作没有衔接好。项目数量太多,大大超出审计质量控制的可控极限,造成数量与质量的矛盾日益突出,从理论上讲,在这么多数量的项目中,推行6号令也是行不通的。二是与审计统计工作的接口没有更新。6号令的许多新理念、新内容,在审计统计台帐上无法体现。三是与年度工作考评、激励机制不对称。审计质量是审计工作的生命线,但在考评中,其所占的比重不对称,以业务处为例,花很大的精力抓项目质量控制,最终的结果还不如花同样精力写一篇信息、评一个职称,质量考评没有分值,所以过得去就行了。四是与OA、AO系统的兼容性不够。在两项工作都重要的情况下,谁听谁的,哪一项工作该服从于另一项工作,缺少协调机制,各个职能部门都按照各自的计划和职责行事。
  2.对审计人员教育、培训和激励跟不上。审计质量控制制度的教育、培训,直接决定审计人员对质量控制体系的把握程度,运用得熟练程度,处理具体问题的灵活程度。激励不匹配问题,又直接涉及到审计人员管理,比如6号令对审计组长设置了许多承担责任的条款,但激励途径却很少,与其他审计人员拿一样的工资,需要同样的年限才能晋升,由此造成6号令的立法意图很难全面贯彻。
    3.质量控制责任的界分和追究很难贯彻。体现在:一是责任的确认和划分很难操作。尽管6号令对审计项目实施的各个环节、各个层次的责任作了明确规定,确认和划分审计质量责任的前提条件是各个环节的审计工作都要规范、有序地去做,但实际上是很难操作的。二是对过错责任追究的尺度较难掌握。造成审计项目质量责任的因素很多,有主观因素,也有客观因素,审计机关在追究审计质量责任时,处理的尺度不易掌握。执行过严,会影响审计人员的积极性;执行过松,又会使审计质量管理制度流于形式。三是审计质量控制的监督机制欠健全。从目前来看,还没有非常完善的审计质量检查制度,很多审计项目的质量问题可能只有到出现问题时才能发现。如果审计质量责任追究仅限于查案件、追责任,那就会失去质量控制的作用。
  三、原因剖析
    透过问题表象,剖析原因,就会发现这些难点问题并非如表述的那样单纯、容易分辨,而是由非常深刻和错综复杂诸多因素共同作用所致的。综合概括起来,主要有十大因素:
   (一)贯彻执行6号令态度消极。一些审计机关和审计人员平时缺少贯彻6号令的热情和主动性,把6号令看作可有可无的“花架子”或是约束力不强的一般性要求,想用则用,不想用就不用,甚至有较大的抵触情绪。事实上,不仅6号令,最高审计机关此前颁布的1、2、3号令,有些也没有很好地去执行。有些审计机关和人员虽然在执行6号令,但也是处于一种被动接受的心理状态,表现出无所谓、随大流的态度。有的审计人员遇到问题,首先选择的不是对照制度、规范进行思考,而是拿起电话咨询法制部门,或者不管三七二十一,从范本、别的项目中复制粘贴了事。断章取义,机械教条的毛病随处可见。
   (二)对6号令的系统性认识不到位。6号令是一项系统工程,审计质量控制体系本身也是一个复杂的系统,它具有整体性、动态性、开放性、环境适应性、有序性和人—机系统性等六项特征。地方审计机关在这一点上的认识显然是不到位的,召开法制工作会议时,大讲特讲6号令,到了别的业务会议上,就听不到质量控制的声音。再就是,很多审计人员始终认为推行6号令是领导和法制部门的事情,根本没有想到自己也是这个系统中的一个要素,而且是最具能动性的要素。
 (三)以制度繁琐影响工作效率为借口。6号令是从20多年的审计实践中总结出来的一套科学的行为规范,其目的是规范审计行为,减少和规避审计风险,提高审计质量和工作效率。质量控制与提高效率两者并不矛盾,它们是审计工作从不同方面提出的要求,根本上是一致的。但实际工作中,有些审计人员不从主观上找原因,把工作效率不高归罪于6号令的繁杂,程序太多。导致法制部门不敢倡导6号令,业务部门不闻不问6号令,领导不了解6号令,大家各行其事,质量控制流于形式,审计项目质量低水平徘徊。这样的“效率”不是真效率。其实,只要把6号令与1、2、3号令稍作比较,就知道前者并没有增加多少程序。从一定意义上讲,执行6号令不仅可以提高工作效率,而且还可以节约更多的审计资源。
  (四)执行6号令的规范力不够刚性。规范力是引导或促使审计人员遵守审计规范所确立的各种标准或要求的力量。这种力量既有内在“动力”,也有外在“压力”。所谓“动力”就是指审计规范的标准或要求已为审计人员完全理解与信服而转化成其内在的追求与目标,从而产生的使之自觉自愿地按照审计规范行事的力量。所谓“压力”是指迫使审计人员遵循审计规范的强制力量,没有规范力,审计规范就起不到规范审计人员审计行为的作用,只不过是一些空洞的、教条的标准、要求、规则、条款而已。规范力的刚性应当是融合行为主体自律与他律于一体,以及两者兼而有之的两律并重。但是,在6号令的贯彻过程中,很难看到这种理想化的刚性作用。挤压式的操作模式,使得6号令执行走样,本意曲解。
    (五)贯彻“全面审计,突出重点”精神有偏颇。“全面审计,突出重点”八个字,大家都能理解,但在实际工作中,尤其是在6号令的执行中依旧处理不好。比如:在制定计划时,不考虑审计成本和资源,片面追求项目数量,一般性项目安排多,真正有影响、能出成效的项目安排得少,导致审计任务重、压力大,审计人员疲于应付,根本没有精力去关心审计质量,更奢谈推行6号令。在制定实施方案时,没有结合审前调查的材料,确定审计重点,制订切合实际的高质量的审计方案,有的审前调查完全是为了应付检查、归档而做的。这样的方案没有指导性,没有操作性,久而久之,审计人员对方案的作用就模糊了,从而影响后续实施环节的审计质量。在现场实施审计时,习惯于做表面文章,主要精力投入到基本情况、基本数据的取证、核实,对重大敏感问题却不舍得花精力查深查透;对下属单位的延伸审计远远超出对本级单位问题的挖掘、研究,说不出所以然。在撰写审计报告时,缺乏必要的讨论,缺少提炼归纳,搞不清“是什么”、“为什么”、“怎么样”、“怎么办”;有的审计人员不愿舍弃“工作成果”,审计报告成了大小事项、数据、问题的罗列堆砌,无重点可言,导致审计报告内行人看不懂,外行人不明白。
  (六)对审计质量的内涵把握不全面。审计质量具体体现在两方面:一个是规范,一个是成效。评价审计项目质量高低主要看它是否严格按照准则制度规定的作业程序进行操作,是否取得显着成效。有的审计人员认为,6号令管的只是作业程序,审计成果与它无关,所以,你讲了再多,他也听不进;还有人持相反观点,认为审计项目只要能出成效就可以了,不需要受那么多条条框框所谓规范的约束。一个规范的项目,并不等同于一个优秀审计项目;反过来讲,一个违反法定程序的审计项目,哪怕取得了很大成效,也不是一个优秀审计项目。作为一个优秀的审计项目,基础是规范化操作,核心在于是不是有成效。如果把审计项目比作一种产品,仅是程序合格,现时没有成效,那是一个废品;反之,如果成效很好,而程序不合格,那就是一个次品。可现实中,往往要等到出了问题,出了大问题,才意识到质量控制的重要性,按制度办事的重要性。
    (七)粗放型的传统审计意识根深蒂固。在6号令施行前的十多年里,由于没有现成的审计质量管理模式,很多东西都在不断的探索之中。传统审计在组织方式上,采取“由点到面”的主导思维模式,审计组按会计科目每人各分一块,分兵作战,就像盲人摸象一样,摸到什么算什么,逮住什么是什么,随意性和自由度很大,查深查浅取决于审计人员的能力和水平,查出重大问题往往带有一定的偶然性,一些重要问题很可能不自觉地漏掉了,潜藏着很大的审计风险。这种粗放型审计意识的惯性一直沿袭到现在,成为了6号令贯彻当中的一个障碍。有不少阅历较深的审计人员认为,前20年我们没有这样那样的准则,照样创辉煌;现在,这个准则那个令,把我们的手脚绑得死死的,审计工作一天比一天难做。现代审计理念与传统审计意识在6号令的贯彻推行过程中,发生了激烈的碰撞。
    (八)审计人员重实体、轻程序的思想作祟。在行政执法中,实体与程序是一样重要的,从某种意义上说,程序的意义更大于实体的意义。审计监督作为一项行政执法,离不开程序的引导和约束,审计程序履行责任是审计监督责任的保证,因为“程序合法是实体合法的前提”,不按程序执法是一种严重的违法行政。但是,这种依法审计的理念没有被审计人员所接受,程序违规现象时有发生,比如:有的审计实施方案不是在审计前,而是在项目完成后按已审计情况后补的;有的盲目取证,该取的没取到,不该取的取了一大堆,取到的证据未经提供者签字确认;有的编制审计工作底稿残缺不全;有的审计法律文书送达以后,没有取回送达回执;有的审计证据替代审计报告征求被审计单位意见等等。令人担忧的是,对这种违反程序的现象,不少审计人员会觉得很正常,认为没什么大不了,反正审计结论是对的,审计有成果,领导也作了批示,被审计对象也不敢不会对审计机关怎么样。而对于一个项目审计了一个星期还查不到问题,审计组长就会非常着急,觉得没法交待。这种重实体、轻程序的思想,正是审计人员对6号令的贯彻抱无所谓态度的深层次原因。
  (九)审计工作公开度和透明度不够,缺乏必要的外部监督。审计机关尽管有审计结果公告制度,但在地方审计机关,结果上报人大、政府的多,真正公之于众的少之又少。由此造成审计工作的公开度和透明度不够,其后果是外部社会无法对审计工作进行有效的监督,使审计机关“感觉良好”的意识日益膨胀。纵然有些事实反映不清、证据不足、程序没到位,审计项目出了质量问题,大多可以通过行政手段加以消除、摆平,被审计单位奈何不了审计机关。如此一来,审计人员觉得审计质量要与不要没什么差别,6号令的贯彻意义不大。更有甚者,有的错误地认为纯属“自己人搞自己人”。
    (十)审计人员素质有待提高,责任意识有待进一步增强。不少地方审计机关的人员知识结构中,懂一般财务审计的多,掌握现代管理、法律、计算机等知识,具有一定综合分析能力的复合型人才比较少,知识结构单一、老化。整体上应对复杂审计工作局面的能力较弱,开拓创新意识欠缺,宏观意识不强。在工作上、思维上的惯性较强,“满足现状、四平八稳、不思进取、但求无过”的思想相当突出。有的审计人员审计责任心不强,在审计中瞻前顾后,患得患失,缺少做好工作,创出精品的气势,只求任务完成,推诿工作,淡化职责,这些都直接制约了6号令的顺利贯彻。
    除此之外,还有一些客观因素阻碍了6号令的推行。比如:一线审计人员的严重匮乏,导致实在抽不出业务骨干从事审计复核工作,心有余而力不足;审计经费严重不足,迫不得已减少一些管理方面的开支,用以保证审计人员的人头经费和项目审计的正常开支等。

  四、对策研究
  李金华审计长把审计职能概括为12个字:“财政财务收支,真实合法效益”,他说“要保证这12字职能发挥是12道程序,这12道程序绝不能省略任何一道”。最近,审计长在《中外国家审计制度之比较》一文中,指出“各国审计机关的审计工作程序基本上是一致的,而且是很严格的。我国也有一百条,对审计程序、审计准则都有非常明确的规定”,审计长说的100条,指的就是6号令。6号令就是审计机关依法行政的一个程序规章,解决6号令贯彻中难点问题,绝不可以“头痛医头,脚痛医脚”,需要系统思考,统筹解决。
     (一)切实加强宣传教育,切实认清6号令的深刻内涵
     各级审计机关应当将6号令作为审计机关内部控制的核心环节来看待,将项目质量控制摆到应有位置,不能等到行政复议、诉讼时,再抓质量、讲质量。要营造良好的自我约束氛围,让“质量立审”理念深入人心,让 6号令真正成为审计机关审计质量控制的代名词。
     1.加强审计系统内部的宣传教育。进一步统一对贯彻6号令重要性的认识,牢固树立质量意识、风险意识,增强执行6号令的自觉性,由他律向自律转化。宣传、学习不能单打一,不能单靠审计法制部门,要形成合力、形成氛围。在宣传6号令的过程中,要注意方式,讲求策略,注重效果。比如:法制部门可以搭建宣传的平台,或者利用一些媒介进行专题宣传。宣传的内容可以是6号令相关的制度及解释,也可以把审计人员好的作法、创新的控制内容介绍给大家,还可以结合正反两方面的质量控制案例进行点评等等,让大家消除抵触情绪,逐步改变无所谓的态度。也可以采取面对面的交流、沟通。通过一段时间的施行,让大家把问题、困难、牢骚累积起来,以座谈会、交流会的形式让大家畅所欲言。对于错误或偏激的观点,不要批驳、争论,而要引导,或者让与会人员自己争论,从中有所启发。只要大家肯说、敢发牢骚,对于今后贯彻6号令,都有积极作用。如果听不得不同声音,表面上看宣传是成功了,但实际效果可能适得其反。
     2.积极对外宣传6号令。让社会各阶层了解审计机关的审计质量控制体系,让他们知晓审计执法的严谨性、规范性和严肃性。这样的宣传与审计结果公告一起,可以起到相辅相成的作用,极大地提升审计监督的影响。将审计程序公开,就象执行“八不准”一样,审计执法行为自觉接受社会监督,审计质量自觉接受社会舆论评判。
     3.不拘泥于形式,注重实效。6号令的宣传教育,可以选择在不同场合、各种时段开展:审计人员咨询、提问的时候,审计复核问题沟通的时候,审计业务会议发表复核意见的时候,都是宣传和共同学习6号令的时机,这就要求法制部门的同志要有熟练的基本功,善于把握时机的意识。
     (二)切实完善配套制度,积极构建质量控制体系
     审计质量是审计管理工作的中心环节,在审计质量管理中,制度建设是核心。科学的审计质量控制制度,不仅能够降低或减少审计风险的产生,也能够促进审计效率的有效提高。6号令作为审计作业行为确立的一种标准或者规范,它起到对审计人员行为的引导和激励作用。由于这种作用,它又成了评判审计人员审计行为的重要依据。审计机关对审计人员审计行为“好坏”、“优劣”等作出评判,不能凭借自我感觉或者臆断,应当依据客观、科学的标准,即质量控制制度,只有这样,才能够体现公允的原则。当然,使制度“为我所用”,还要把握好以下几点:
     1.树立依法审计,按制度办事的原则。审计机关从主要领导,到一般工作人员,都要遵守6号令,在制度面前一律平等,不能有凌驾于制度之上的特权,彻底摆脱轻视程序的错误观念。审计法制部门更加需要有按制度办事的勇气,要理直气壮按制度操作,按制度解释,制度空缺就是空缺,不要羞羞答答,主观臆断,审计机关的领导对法制部门的工作要给予大力支持。
  2.不断完善制度缺陷。任何制度都需要随着外部环境、形势的变化而不断完善、健全,审计质量控制制度也不例外。一是上级审计机关政策制度制订部门要把握全国的总体贯彻情况,体察下情,及时出台一些细则、补充规定,在强化制度规范效力的同时,尽可能给下级审计机关留有灵活把握的空间。二是地方各级审计机关要敢于、善于大胆地尝试、探索,只要是有利于审计成果的产生、有利于项目质量的提升、有利于审计风险的防范,什么方法都可以尝试,不能有“等、靠、套”的思想。比如,审计项目数量与审计质量矛盾突出,可以尝试审计项目分类管理的思路,对那些大量一般性的项目,采用政府交办形式实施,不走审计执法程序;再比如,打破计划立项的观念,以项目成果最大化为目标,一个项目变身为两个、三个项目,作为质量管理要主动为其打开绿灯。三是要修改审计质量检查办法。对不影响项目内在质量和不涉及审计风险的一些不规范行为,以提请审计人员注意为目的,不扣分,不通报;对法定程序未履行或者虽然不是法定程序但有重大偏差而造成审计深度不够、成果没有的,加大通报力度,甚至取消担任审计组长资格等,要动真格。四是要完善评优办法。基础规范和审计成果成效要并重,不能强调了事物的一方面忽视了事物另一面,使评优工作能够真正成为审计成果成效和有效贯彻6号令的双向“指挥棒”。
  3.质量制度要向体系发展,形成组合控制效应。审计质量管理作为一个体系,就意味着有若干质量控制制度在共同发挥着作用,作为审计机关,必须要有系统观念,要让这些制度有序、协调地发挥各自的作用,产生合力,为提升审计质量服务。单一的质量控制制度解决不了前述的所有问题,地方审计机关在制定质量控制规范的时候,一方面要切合实际,关注细节,出台的制度要真正能够解决一、两个,两、三个具体实际问题,切忌过于宏观、原则,“放之四海而皆准”;另一方面,制度要体系化,依托体系发挥组合控制效应。比如,规范的审计报告应当怎么写,写什么,审计人员可能不遵守,那么,就需要在评优办法、检查制度、责任评估、追究制度里,明确规定不这样做该承担怎样的后果。审计项目实施的规范性要求变成审计机关的“指挥棒”,这种效应正是6号令立法本意之体现。
  4.要切合实际,勇于创新。制度的制定,如果脱离了实际,没有创新精神,完全的照搬照抄,那么再多的制度也发挥不了控制质量的效果,反而会使其他要素产生抵触,出现负面作用。对不涉及法定程序、不影响内在质量的规定可以不作统一规定,允许审计组在把握准则制度基本精神、基本要求的前提下灵活运用。比如,审前调查的方式方法和内容要求、审计日记的详略程序、审计方法的运用、审计报告的详略程度等等。总之,审计质量控制制度重在坚持基本原理、基本要求,重在灵活运用,不能死搬硬套。只有这样才能真正起到防范风险的作用,也才能真正提高审计工作效率。
  (三)突出重点,切入关键控制点,提升审计质量管理水平
  在贯彻6号令过程中,许多同志认为,6号令好是好,不是不想按6号令做,就是审计项目太多了,人员这么少,忙不过来,没有时间搞审前调查、写日记,编底稿。审计署之所以能用6号令,究其原因就是因为审计署安排的项目不多,搞一个像一个。地方上项目多,应付都来不及还讲什么程序、质量。所以,指导思想上,关键是要突出重点,搞一个象一个,要有成效。如果不抓重点,再ABC分类有什么用?哪怕ABCDEFG也没用。
  1.正确处理好规范与效率的关系,牢固树立突出重点理念。规范与效率的关系可以折射出审计质量管理与提升审计质量的辩证关系。程序规范是正确监督的基础,效率提高有助于监督目的的实现,两者是相辅相成,任何只讲效率、忽略规范,或者教条机械,不求效率的行为都将导致适得其反的结果。在执行6号过程中,要鼓励审计人员灵活运用,将“突出重点”理念贯穿于审计工作的全过程。
  2.计划立项要突出重点。要改进计划管理,加强立项前的调查研究,在充分论证的基础上,制定审计项目计划,杜绝“临时凑数”和“拍脑袋”的作法。思路上要从数量型向质量型转轨,尽可能减少那些一般性的项目,把重点放在能审出成果、审出水平的项目上。那种“牺牲质量”完成审计任务的工作思路,实际是一种“无效审计”,是在浪费审计资源。审计机关一定要有这样的认识境界。
  3.审计实施要突出重点。改变大而全的审计实施方案,改变“眉毛胡子一把抓”的作业行为,要有重点意识。要加强审计现场管理,落实审计组长的职责,积极探索运用计算机手段对审计现场实施随机的实时管理。
  4.后续控制要突出重点。要切入关键控制点,比如对被审计对象反馈意见的核实、说明,审计复核,审计业务会议审议等环节,这些环节抓好了,对“产品”质量至关重要。
  5.审计管理要抓重点,培育特色。从审计机关角度讲,可称之为树典型。各个审计单位在贯彻6号令的过程中,可以突出自己的特色,比如,以选准最佳的审计目标切入点、以查深查透、以查处大要案等为特色,带动整体质量管理水平的提升。
  (四)树立能本管理理念,开展职业化探索,改革考核机制
  1.树立能本管理理念。能本管理是一种以能力为本的管理,是人本管理发展的新阶段。能本管理既倡导每个人要通过充分正确发挥其创造能力,为组织多作贡献,最大限度地发挥人的能力,体现个人价值;组织也要为审计人员的发挥提供相对平等的舞台、机会和条件,要引导把审计人员个人的发展目标、岗位技能的提高同组织目标统一起来,使审计机关和审计人员形成一个责、权、利统一的命运共同体,而且都有一种危机感、主体感和成就感,从而促进两者共同发展。审计机关树立这种管理理念,可以激活审计质量控制体系中最活跃的组成要素——审计人员。
  2.开展职业化探索。审计职业化是审计能本管理的主要载体之一,是构建审计质量控制体系中应当积极探索、并大力推广的一项制度。它基本适应了审计人员要素能动性强、可塑性大的特征,也适应了审计质量管理的特点。 一方面,它可以提高审计人员的专业水平,保证审计人员的合格与胜任,和审计机关、审计人员的独立性。另一方面,可以不断地向外吸引人才,督促原有的审计人员保持良好的能力胜任状态,形成一种竞争机制,营造一个良好的工作氛围。此外,审计职业化制度依托对人员要素的激励机制,使得对审计人员这一变量要素的管理,变得更为有效、更为轻松。这个激励机制包含了以专业激励为主、专业激励与行政激励并举,以及统一协调的情感激励体系等,在激励的价值取向上以注重审计业务为主,行政管理为辅,在激励方式上,采用职位激励、物质激励和精神激励,主动分析并掌握优秀审计人员的动态,及时解决审计人员的需求,而不是被动地应审计人员的要求后才去考虑相关问题。同时,要求管理者善于分析审计人员的职业心理,以服务的观念去关心审计人员。
  3.改革考核机制。考核机制也是审计质量控制体系中极其重要的组成部分,它指挥着审计人员的审计作业行为,是审计机关执行6号令的方向和动力,起着“四两拨千斤”的作用。所以,很多解决问题的对策,都应当进入考核体系。比如:数量型向质量型转变了,就应该取消项目数量的考核;审计成果不再单一追求查处额度了,就应该取消违规违纪额度的考核;审计质量既然是审计工作的生命线,就应该加大优秀项目的加分权重。当然,改革考核机制是一项相当敏感、事关全局的举措,需要慎重权衡。评优考核是指挥棒。成果、成效固然是审计工作的核心,但前提是合法合规的成果。审计人员在被审计单位吃请旅游,社会舆论拿审计署的“八不准”来衡量。如果审计质量方面出差错、不到位,就应当以6号令来衡量。所以,6号令是衡量审计项目质量好坏的一个尺度。
  (五)完善审计责任的评估追究机制
  程序实际上是一种责任行为,是法定的,有职必有责。6号令的主线是责任问题,从项目立项到审计档案工作每一个环节都有责任要求。
  1.建立日常监督与事后检查相结合的质量责任监督检查制度。审计质量责任追究就字面理解带有事后监督,是出现问题后的一种补救措施,用以对责任人的一种警示。但是,构建审计质量控制体系的目的并不是单纯为了追究责任,其主要目的是为了切实提高审计质量。因此,严格的日常监督和大量的事后检查制度是变事后处罚为事前、事中的防范与化解审计风险的主要措施。比如,强化审计过程控制,把事后责任评估前移,采取内部检查、同业检查等等形式,使审计质量控制体系能更有效地运行。
  2.强化审计实施基础的规范化工作。6号令等一系列质量控制办法,有些规定、要求与审计人员过去的习惯做法有所不同,如逐日记录审计日记等。有些审计人员对这样的规定不理解,甚至认为过于繁琐,增加了负担,影响了工作效率。但从审计责任这个角度看,如果这些环节的工作不规范,就无法明确各级审计人员在相应环节上的审计质量责任,责任追究制度就不能真正有效施行,最终审计质量管理体系的功能将无法发挥。
  3.发挥好审计组长的作用,加强审计质量过程管理。在审计质量管理中,对审计实施的过程控制非常之难,近乎于盲区。制度设置上,这项责任是落实到审计组长身上的。审计组长的职责除了审计方案中确定的事项以外,还要承担该项目实施过程中的质量控制责任。但事实上,由于只有责任,没有权利和激励,这项管理是靠审计组长的良心和职业道德在维持。因此,要充分发挥审计组长的作用,就必须面对并解决审计组长责、权、利不相匹配的问题,这一问题也是审计质量管理中亟需解决的一个瓶颈。
  4.发挥好审计质量检查委员会的作用。质量检查委员会是审计项目质量检查、评估和责任追究方面的最高权力机构。它的人选组成一定要多样化,真正体现公正、权威,发挥其在审计质量管理体系中的制约作用。
   
  


 


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